Decision

Decision no. 2006-543 DC of 30 November 2006

Act pertaining to the energy sector

On November 13th 2006, the Constitution Council received a referral, pursuant to paragraph 2 of Article 61 of the Constitution, from Mr Jean-Marc AYRAUT et al…. Members of the National Assembly, and on November 14th 2006 from Mr Jean-Pierre BEL et al, Senators, for review of the constitutionality of the Act pertaining to the energy sector.
 
THE CONSTITUTIONAL COUNCIL
 
Having regard to the Constitution;
 
Having regard to Ordinance n° 58-1067 of November 7th 1958 as amended (Institutional Act on the Constitutional Council);
 
Having regard to the Treaty establishing the European Community, in particular Article 86 thereof;
 
Having regard to Directive n° 2003/54/EC of the European Parliament and Council  of June 26th 2003 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 96/92/EC;
 
Having regard to Directive n° 2003/55/EC of the European Parliament and Council  of June 26th 2003 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 96/30/EC;
 
Having regard to Act n° 46-628 of April 8th 1946 as amended on the nationalisation of the electricity and gas industries;
 
Having regard to Act n° 86-912 of August 6th 1986 as amended concerning the methods of privatisation, in particular Title II thereof;
 
Having regard to Act n° 93-923 of July 19th 1993 on privatisation, in particular section 2 thereof;
 
Having regard to Act n° 2000-108 of February 10th 2000 as amended pertaining to the modernisation and development of the public electricity service;
 
Having regard to Act n° 2003-8 of January 3rd 2003 pertaining to gas and electricity markets and the public energy service;
 
Having regard to Act n° 2004-803 of August 9th 2004 pertaining to the public gas and electricity service and gas and electricity undertakings and to decision  n° 2004-501 DC of the Constitutional Council of August 5th 2004,
 
Having regard to Act n° 2005-781 of July 13th 2005 of the programme setting out guidelines for energy policy;
 
Having regard to the observations of the Government registered on November 22nd 2006;
 
Having heard the Rapporteur;
 
ON THE FOLLOWING GROUNDS
 

  1. The parties making the referral have referred the Act on the energy sector for review by the Constitutional Council; they contend that section 39 thereof is unconstitutional and that section 17 thereof also requires review by the Constitutional Council;
     
    WITH RESPECT TO SECTION 17:
     
  2. Section 17 of the statute referred for review amends section 66 of the Act of July 13th 2005 referred to hereinabove pertaining to regulated prices for the sale of electricity and inserts section 66-1 which does the same for natural gas. I of sections 66 and 66-1 makes these prices applicable, for a given location, to non domestic consumers if the latter or another person have not, for said location, exercised their right to choose an energy supplier. II of the same sections makes said prices applicable to domestic consumers if the latter have not exercised their right to choose an energy supplier for the location involved. III of these same sections compels in particular historical suppliers of said utilities supplying a given location with one of the two types of such utilities to offer consumers, other than major consumers, regulated prices for the two energy sources in the conditions provided for in I and II. In particular, this offer must be made to domestic consumers for the supply of such utilities to new consumer locations, said obligations not being limited in time.
     
  3. These provisions are contained in a statute which is intended to transpose into French law the abovementioned Directives of June 26th 2003 concerning the internal market in electricity and natural gas.
     
  4. Paragraph 1 of Article 88-1 of the Constitution states: "The Republic shall participate in the European Communities and in the European Union constituted by States which have freely chosen, by virtue of the treaties that established them, to exercise some of their powers in common". The transposition into domestic law of a Community Directive thus stems from a constitutional requirement.
     
  5. It is incumbent upon the Constitutional Council, called upon under Article 61 of the Constitution to review a statute designed to transpose a Community Directive into domestic law, to ensure compliance with this requirement. Such review is however subject to a twofold limitation .
     
  6. Firstly, the transposing of a Community Directive cannot run counter to a rule or principle inherent in the constitutional identity of France, unless the constituent authority has given its consent thereto.
     
  7. Secondly in so far as the Constitutional Council is required to give its ruling before the promulgation of a statute within the time allotted by Article 61 of the Constitution, said Council  cannot request a preliminary ruling from the Court of Justice of the European Communities under Article 234 of the Treaty establishing the European Community. It may therefore only rule that a statutory provision clearly incompatible with the Directive which said provision is designed to transpose runs counter to Article 88-1 of the Constitution. In all events it is the task of national Courts of Law, if need be, to make a reference for a preliminary ruling to the Court of Justice of the European Communities.
     
  8. Under 1 of Article 3 of the abovementioned Directives, Member States are required to ensure that electricity and natural gas undertakings "are operated with a view to achieving a competitive market". They must refrain from any discrimination between these undertakings as regards either rights or obligations. If 2 of this same Article provides that Member States may impose obligations on undertakings in the general economic interest, in particular with respect to the price of supplies, these obligations must clearly relate to a public service objective, not be discriminatory and guarantee equality of access to national consumers.
     
  9. The provisions of Section 17 of the Act pertaining to the energy sector deal with regulated prices, which are not the same as the special prices introduced  for social purposes for gas by Section 14 of the same statute and for electricity by Section 4 of the Act of February 10th 2000. They do not merely apply regulated prices to contracts in force at such time but impose on the historical operators in the energy sector, and on them alone, permanent obligations in matters of price, which are general and not connected with the pursuit of public service objectives. They therefore obviously do not comply with the requirement of the achievement of a competitive market for electricity and natural gas as laid down by the abovementioned Directives, which Title I of the statute is intended to transpose. II and III of new Sections 66 and 66-1 of the Act of July 13th 2005, and consequently, the words "non domestic" appearing in I concerning contracts currently in force are therefore unconstitutional as running counter to the provisions of Article 88-1 of the Constitution.
     
    WITH RESPECT TO SECTION 39 :
     
  10. I of section 39 of the statute referred for review rewords as follows section 24 of the Act of August 9th 2004 referred to above : "Electricité de France and Gaz de France are Public Limited Companies. The State holds more than 70% of the capital of Electricité de France and more than one third of the capital of Gaz de France. II inserts into this statute two sections 24-1 and 24-2 worded as follows : " Section 24-1. In order to preserve the essential interests of France in the energy sector and in particular the continuity and security of energy supplies, a Decree will effect the transformation of an ordinary share of the State in the capital of "Gaz de France" into a specific share governed, in particular as regards the rights attached to said shares, by the provisions of section 10 of Act n° 86-912 of August 6th 1986 pertaining to the methods of privatisation.  Section 24-2 : The Minister for Energy shall appoint a Commissaire du Gouvernment to assist Gaz de France or any other body succeeding to the rights and obligations of Gaz de France and companies created after the legal separation imposed on Gaz de France by sections 5 and 13 of the statute under review and said Commissaire du Gouvernment, in an advisory capacity, shall attend all meetings of the Board of Directors or the Supervisory Board of the company, and all the committees thereof, and may address his remarks to any General Meeting" III completes the list appended to the abovementioned Act of July 19th 1993 by the words " Gaz de France SA".
     
  11. The Members of the National Assembly and Senators making the referral contend that said section 39 runs counter to indent 9 of the Preamble to the Constitution of 1946 insofar as it fails to respect the self-government of Territorial Communities, freedom of contract and the continuity of the public service.
     
    With respect to the argument based in failure to comply with indent 9 of the Preamble to the Constitution of 1946.
     
  12. The parties making the referral argue that indent 9 of the Preamble to the Constitution of 1946 precludes any transferring of Gaz de France to the private sector. They contend firstly that this company retains the characteristics of a national public service in view of the tasks it is required to perform, in particular because of its permanent obligation to supply natural gas at regulated prices. Secondly they argue that Gaz de France still enjoys a de facto monopoly  as regards both transport and distribution of gas. They also argue that in all events said company cannot be transferred to the private sector before July 1st 2007, date of the opening up to competition of the market for the supply of natural gas to domestic customers.
     
  13. Indent 9 of the Preamble to the Constitution of 1946 proclaims : " All property and all enterprises which have or acquire the characteristics of a national public service or a de facto monopoly, shall become the property of Society" Article 34 of the Constitution confers on Parliament the power to determine "the rules concerning … transfers of ownership of companies from the public to the private sector".
     
    With respect to the existence of national public service
     
  14. Although the necessity of certain national public services derives from principles or rules of constitutional status, it is left to Parliament or the regulatory authority, as the case may be, to determine which other activities come under the scope of this definition, by deciding their organisation at national level and entrusting them to a single company.  The fact that an activity may have been deemed to be a national public service without any  constitutional requirement to this effect does not constitute any impediment to the transfer to the private sector of the company involved. Such a transfer does however imply that Parliament strips the company in question of the characteristics which made of it a national public service.
     
  15. By its decision of August 5th 2004 referred to above, the Constitutional Council found that under statute law Gaz de France retained the status of a national public service. Parliament had maintained for this sole company the public service missions regarding the supply of natural gas to private persons which had already been vested in it. Indent 9 of the Preamble of 1946 was thus complied with once the State or other public bodies or undertakings belonging to the public sector had majority holdings in the capital of this company. Putting an end to this majority holding could therefore only take place under a subsequent statute stripping Gaz de France of its status of national public service.
     
  16. Firstly, section 3 of the statute referred for review, combined with section 44 thereof, puts an end as from July 1st 2007 to the exclusivity enjoyed by Gaz de France for the supply of natural gas to private individuals .
     
  17. Secondly, the public service obligations defined by section 16 of the Act of January 3rd 2003 referred to hereinabove  are binding not only upon Gaz de France but also on all competing operators in the natural gas sector.  The same holds good for all public service obligations laid down by statute, at national level, for each segment of this sector of activity.
     
  18. Although section 29 of the statute referred for review imposes on Gaz de France constraints in terms of evening out of prices for using public distribution networks, the distribution of natural gas is a local and not national public service. Furthermore, the same section imposes not only on Gaz de France but also on non nationalised distributors  obligations as to the evening out of prices for use of public distribution networks "within the area serviced by each operator " .
     
  19. Lastly, the argument whereby Parliament maintained the national public service status of Gaz de France by compelling said company to permanently offer a regulated sale price must be dismissed  in view of the censuring of the abovementioned provisions of section 66-1 inserted in the Act of July 13th 2005 referred to above by section 17 of the statute referred for review.
     
  20. It is clear from the foregoing that the statute referred for review strips Gaz de France as from July 1st 2007 of its national public service status.
     
    With respect to the existence of a de facto monopoly
     
  21. The concept of de facto monopoly mentioned in indent 9 of the Preamble of 1946 should be interpreted against the background of the whole internal market on which companies do business, together with the competition they encounter on this market from all other companies. Privileged positions which such and such a company may enjoy at a given time or as regards production which only represents part of its activities should not be taken into account.
     
  22. The transporting of natural gas was excluded from nationalisation and opened up to all operators by the act of August 2nd 1949 amending the statute of April 8th 1946 referred to hereinabove.
     
  23. The distribution of natural gas was entrusted not only to Gaz de France but also to other distributors not nationalised by the Act of April 8th 1946. Since the Act of July 13th 2005 referred to above, these activities are open to competition from all approved companies in areas other than those historically serviced by these operators.
     
  24. Furthermore, activities involving the production of natural gas and the storing and exploitation of natural liquefied gas were excluded from nationalisation. The monopoly of importing and exporting of natural gas was ended by the Act of January 3rd 2003 referred to above. Since July 1st 2004 users of gas other than domestic customers may deal with the supplier of their choosing. The statute referred for review puts an end as from July 1st 2007 to all monopolies on the supply of gas including to domestic customers. Lastly, gas is a substitutable energy.
     
  25. In these conditions, Gaz de France cannot be considered as being a company whose business constitutes a monopoly within the meaning of indent 9 of the Preamble of 1946.
     
    With respect to the date of the transfer of Gaz de France to the private sector.
     
  26. As has been stated above, Gaz de France will only lose its national public service status on July 1st 2007. Its actual transfer to the private sector cannot therefore take place before this date.
     
  27. With the qualifications set out in the foregoing paragraph, the argument based on failure to comply with indent 9 of the Preamble of 1946 must be dismissed.
     
    With respect to the arguments based on failure to respect self-government of Territorial Communities and freedom of contract
     
  28. The parties making the referral contend that by maintaining for a period of unlimited duration the obligation imposed on Territorial Communities who have entrusted Gaz de France with the public distribution of natural gas to renew agreements entered into with this undertaking, while at the same time stripping said undertaking of its public service status, Parliament has failed to respect the principle of elf-government of Territorial Communities and has disproportionately infringed the principle of freedom of contract in a manner not justified by any purpose in the general interest.
     
  29. Parliament may, on the basis of Article 34 and 72 of the Constitution, impose obligations on Territorial Communities or groups thereof, provided that such obligations serve purposes in the general interest. It may for the same purpose depart from the principle of freedom of contract which derives from Article 4 of the Declaration of the Rights of Man and the Citizen of 1789.
     
  30. Parliament did not call into question the exclusivity of public  gas distribution licences granted to Gaz de France and non nationalised distributors in their traditional supply areas under the combined provisions of sections 1 and 3 of the Act of April 8th 1946 referred to above, and those of section 25-1 of the Act of January 3rd 2003 referred to above and III of Article L. 2224-31 of the General Code of Territorial Communities. Solely those communes or groups thereof which, on July 14th 2005, did not have a public natural gas distribution network or in which no installations of such a system were underway may decide to grant an approved company of their choosing the licence to supply gas.
     
  31. However this restriction placed on the self-government of Territorial Communities and contractual freedom is justified by the need to ensure the coherence of the network of licences currently managed by Gaz de France and to maintain the balance of the prices charged to users of public distribution networks. The arguments raised must thus be dismissed.
     
    With respect to the argument based on failure to respect the principle of the continuity of public service.
     
  32. The parties making the referral contend that by failing to provide for mechanisms designed to prevent Gaz de France, after its transfer to the private sector, from selling off strategic assets earmarked for its public service missions Parliament has failed to guarantee compliance with the constitutional requirements as to the continuity of the public service.
     
  33. Firstly, under section 16 of the Act of January 3rd 2003 referred to above, the various obligations set out by Parliament, concerning in particular the  "continuity of the supply of gas", the "security of supply", the "safety of persons and installations upstream of the connection to final consumers", the "balanced development of the territory" and the "supply of natural gas at the special solidarity rate" are binding upon Gaz de France as  they are on all other operators in the gas sector. Compliance with these obligations is guaranteed by the verifications and penalties provided for in particular in Section 31 of the Act of January 3rd 2003.
     
  34. Secondly, section 24-1 inserted by the challenged section in the Act of August 9th 2004 referred to above provides that in order to preserve "the essential interests of France" in the energy sector and in particular "the continuity and security of energy supplies", a Decree will effect the transformation of an ordinary share of the State in the capital of "Gaz de France" into a "specific share" which  will be governed, in particular as regards the rights attached thereto, by the provisions of section 10 of the Act of August 6th 1986 referred to above.  The State may thus oppose, in particular "decisions to sell certain assets or types of assets of the company or its subsidiaries or to pledge the same as security", which might be detrimental to the essential interests of the Nation. Such decisions would be in particular those taken by the company or its subsidiaries concerning pipelines for transporting natural gas, assets linked to the distribution and underground storage of gas and also to liquefied natural gas installations. 
     
  35. Lastly, in exceptional circumstances, the competent authorities of the State may, if need be, proceed to requisition persons, goods and services in the framework of their administrative police powers or under provisions of the Defence Code.
     
  36. The principle of the continuity of the public service has therefore not been infringed by section 39 of the statute referred for review
     
  37. In consequence of the foregoing, with the qualifications set forth in paragraph 26, section 39 of the statute referred for review is not unconstitutional
     
  38. The Constitutional Council is not required proprio motu to review  any other question of conformity with the Constitution,
     
    HELD
     
    Article 1.- In section 17 of the Act pertaining to the energy sector the following elements are unconstitutional:
  • II and III of new section 66 of the Act of July 13th 2005 referred to hereinabove, together with the words " non domestic" in I thereof
  • II and III of new section 66-1 of the same Act, together with the words " non domestic" in I thereof.
     
    Article 2.- The remaining parts of section 17, and, subject to the qualifications set out in paragraph 29 above, section 39 thereof are not unconstitutional.
     
    Article 3.- This decision shall be published in the Journal officiel of the French Republic
     
    Deliberated by the Constitutional Council sitting on November 30th 2006 and composed of Mr Pierre MAZEAUD, President, Jean-Claude COLLIARD and Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mrs Jacqueline de GUILLENCHMIDT, Messrs Pierre JOXE and Jean-Louis PEZANT, Mrs Dominique SCHNAPPER and Simone VEIL.

Les abstracts

  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.8. AUTRES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS RÉSULTANT DE LA COMBINAISON DE PLUSIEURS DISPOSITIONS
  • 1.8.9. Principe de la continuité des services publics

Le principe de continuité du service public n'est pas méconnu par l'article 39 de la loi relative au secteur de l'énergie. Les diverses obligations de service public définies par le législateur et relatives notamment à la " continuité de la fourniture de gaz ", à la " sécurité d'approvisionnement ", à la " sécurité des personnes et des installations en amont du raccordement des consommateurs finals ", au " développement équilibré du territoire " et à la " fourniture de gaz naturel au tarif spécial de solidarité " s'imposent en effet à Gaz de France comme à l'ensemble des autres opérateurs du secteur gazier.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 33, 34, 35, 36, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 3. NORMES LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES
  • 3.7. RÉPARTITION DES COMPÉTENCES PAR MATIÈRES
  • 3.7.9. Nationalisations
  • 3.7.9.2. Nationalisations - Transferts de propriétés d'entreprises du secteur public au secteur privé
  • 3.7.9.2.2. Service public national

Aux termes du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : " Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ". L'article 34 de la Constitution confère au législateur compétence pour fixer " les règles concernant... les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ".
Si la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, il appartient au législateur ou à l'autorité réglementaire, selon les cas, de déterminer les autres activités qui doivent être ainsi qualifiées, en fixant leur organisation au niveau national et en les confiant à une seule entreprise. Le fait qu'une activité ait été érigée en service public national sans que la Constitution l'ait exigé ne fait pas obstacle au transfert au secteur privé de l'entreprise qui en est chargée. Toutefois, ce transfert suppose que le législateur prive ladite entreprise des caractéristiques qui en faisaient un service public national.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 14, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.13. LIBERTÉ CONTRACTUELLE ET DROIT AU MAINTIEN DE L'ÉCONOMIE DES CONVENTIONS LÉGALEMENT CONCLUES
  • 4.13.1. Liberté contractuelle
  • 4.13.1.2. Portée du principe

Le législateur peut à des fins d'intérêt général déroger au principe de la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 29, 30, 31, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.13. LIBERTÉ CONTRACTUELLE ET DROIT AU MAINTIEN DE L'ÉCONOMIE DES CONVENTIONS LÉGALEMENT CONCLUES
  • 4.13.1. Liberté contractuelle
  • 4.13.1.3. Conciliation du principe
  • 4.13.1.3.1. Avec les exigences d'intérêt général

Dans la loi relative au secteur de l'énergie, le législateur n'a pas remis en cause l'exclusivité des concessions de distribution publique de gaz dont bénéficient Gaz de France et les distributeurs non nationalisés dans leur zone de desserte historique, et seules les communes ou leurs groupements qui, au 14 juillet 2005, ne disposaient pas d'un réseau public de distribution de gaz naturel ou dont les travaux de desserte n'étaient pas en cours de réalisation, peuvent concéder la distribution publique de gaz à une entreprise agréée de leur choix. Toutefois, cette limitation de la liberté contractuelle trouve sa justification dans la nécessité d'assurer la cohérence du réseau des concessions actuellement géré par Gaz de France et de maintenir la péréquation des tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 29, 30, 31, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.22. NATIONALISATIONS ET TRANSFERTS D'ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC AU SECTEUR PRIVÉ
  • 4.22.2. Transferts d'entreprises du secteur public au secteur privé
  • 4.22.2.1. Compétence du législateur
  • 4.22.2.1.1. Principes

Aux termes du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : " Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ". L'article 34 de la Constitution confère au législateur compétence pour fixer " les règles concernant... les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ". Si la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, il appartient au législateur ou à l'autorité réglementaire, selon les cas, de déterminer les autres activités qui doivent être ainsi qualifiées, en fixant leur organisation au niveau national et en les confiant à une seule entreprise. Le fait qu'une activité ait été érigée en service public national sans que la Constitution l'ait exigé ne fait pas obstacle au transfert au secteur privé de l'entreprise qui en est chargée. Toutefois, ce transfert suppose que le législateur prive ladite entreprise des caractéristiques qui en faisaient un service public national.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 13, 14, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.22. NATIONALISATIONS ET TRANSFERTS D'ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC AU SECTEUR PRIVÉ
  • 4.22.2. Transferts d'entreprises du secteur public au secteur privé
  • 4.22.2.1. Compétence du législateur
  • 4.22.2.1.2. Service public national

Aux termes du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : " Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ". L'article 34 de la Constitution confère au législateur compétence pour fixer " les règles concernant... les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ". Si la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, il appartient au législateur ou à l'autorité réglementaire, selon les cas, de déterminer les autres activités qui doivent être ainsi qualifiées, en fixant leur organisation au niveau national et en les confiant à une seule entreprise. Le fait qu'une activité ait été érigée en service public national sans que la Constitution l'ait exigé ne fait pas obstacle au transfert au secteur privé de l'entreprise qui en est chargée. Toutefois, ce transfert suppose que le législateur prive ladite entreprise des caractéristiques qui en faisaient un service public national. La loi relative au secteur de l'énergie, qui met fin à l'exclusivité dont bénéficiait Gaz de France pour la fourniture de gaz naturel aux particuliers à compter du 1er juillet 2007, lui fait perdre, à cette date, son caractère de service public national. Son transfert effectif au secteur privé ne pourra donc prendre effet qu'après cette date.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 15, 16, 17, 18, 19, 20, 26, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.22. NATIONALISATIONS ET TRANSFERTS D'ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC AU SECTEUR PRIVÉ
  • 4.22.2. Transferts d'entreprises du secteur public au secteur privé
  • 4.22.2.1. Compétence du législateur
  • 4.22.2.1.3. Monopole de fait

La notion de monopole de fait mentionnée au neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit s'entendre compte tenu de l'ensemble du marché à l'intérieur duquel s'exercent les activités des entreprises ainsi que de la concurrence qu'elles affrontent sur ce marché de la part de l'ensemble des autres entreprises. On ne saurait prendre en compte les positions privilégiées que telle ou telle entreprise détient momentanément ou à l'égard d'une production qui ne représente qu'une partie de ses activités. Les activités de production, d'importation, d'exportation, de transport, de distribution et de fourniture de gaz naturel ainsi que celles de stockage et d'exploitation d'installations de gaz naturel liquéfié ayant été soit exclues de la nationalisation, soit progressivement ouvertes à la concurrence, y compris, à compter du 1er juillet 2007, pour la fourniture de gaz naturel aux clients domestiques, et le gaz constituant une énergie substituable, la société Gaz de France ne peut être regardée comme une entreprise dont l'exploitation constitue un monopole de fait au sens du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 21, 22, 23, 24, 25, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens
  • 7.4.4.1. Notion de loi de transposition et de loi d'adaptation

L'article 17 de la loi relative au secteur de l'énergie, relatif aux tarifs réglementés de vente de l'électricité et du gaz, s'insère dans une loi ayant pour objet de transposer les directives du 26 juin 2003 concernant le marché intérieur de l'électricité ainsi que celui du gaz naturel.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 2, 3, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens
  • 7.4.4.2. Absence de contrôle de la constitutionnalité de la loi de transposition ou d'adaptation
  • 7.4.4.2.2. Exception fondée sur la clause de sauvegarde
  • 7.4.4.2.2.1. Clause de sauvegarde fondée sur l'identité constitutionnelle de la France

La transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 4, 5, 6, 7, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens
  • 7.4.4.3. Contrôle de l'exigence de bonne transposition ou de correcte adaptation du droit interne au texte européen
  • 7.4.4.3.1. Conditions du contrôle

Il résulte de l'article 88-1 de la Constitution que la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle. Il appartient par suite au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller au respect de cette exigence. Toutefois, le contrôle qu'il exerce à cet effet est soumis à une double limite.
En premier lieu, la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti.
En second lieu, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice des Communautés européennes de la question préjudicielle prévue par l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne. Il ne saurait en conséquence déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer. En tout état de cause, il revient aux autorités juridictionnelles nationales, le cas échéant, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes à titre préjudiciel.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 4, 5, 6, 7, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens
  • 7.4.4.3. Contrôle de l'exigence de bonne transposition ou de correcte adaptation du droit interne au texte européen
  • 7.4.4.3.2. Applications
  • 7.4.4.3.2.1. Incompatibilité manifeste

En vertu du 1 des articles 3 des directives du 26 juin 2003 concernant les marchés intérieurs de l'électricité et du gaz naturel, les États membres doivent veiller à ce que les entreprises d'électricité ou de gaz naturel " soient exploitées en vue de réaliser un marché concurrentiel". Ils doivent s'abstenir de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises. Si le 2 des mêmes articles prévoit que les États membres peuvent imposer des obligations à ces entreprises dans l'intérêt économique général, notamment en matière tarifaire, ces obligations doivent se rattacher clairement à un objectif de service public, être non discriminatoires et garantir un égal accès aux consommateurs nationaux.
Les dispositions de l'article 17 de la loi relative au secteur de l'énergie concernent les tarifs réglementés, qui se distinguent des tarifs spéciaux institués à des fins sociales pour le gaz par l'article 14 de la même loi et pour l'électricité par l'article 4 de la loi du 10 février 2000. Elles ne se bornent pas à appliquer les tarifs réglementés aux contrats en cours mais imposent aux opérateurs historiques du secteur de l'énergie, et à eux seuls, des obligations tarifaires permanentes, générales et étrangères à la poursuite d'objectifs de service public. Il s'ensuit qu'elles méconnaissent manifestement l'objectif d'ouverture des marchés concurrentiels de l'électricité et du gaz naturel fixé par les directives précitées, que le titre premier de la loi a pour objet de transposer. Ont été déclarés, par suite, contraires à l'article 88-1 de la Constitution les II et III des nouveaux articles 66 et 66-1 de la loi du 13 juillet 2005, ainsi que, par voie de conséquence, les mots " non domestique " figurant dans leur I concernant les contrats en cours.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 8, 9, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)

Les dispositions de l'article 17 de la loi déférée concernent les tarifs réglementés, qui se distinguent des tarifs spéciaux institués à des fins sociales pour le gaz par l'article 14 de la même loi et pour l'électricité par l'article 4 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Elles ne se bornent pas à appliquer les tarifs réglementés aux contrats en cours mais imposent aux opérateurs historiques du secteur de l'énergie, et à eux seuls, des obligations tarifaires permanentes, générales et étrangères à la poursuite d'objectifs de service public. Il s'ensuit qu'elles méconnaissent manifestement l'objectif d'ouverture des marchés concurrentiels de l'électricité et du gaz naturel fixé par les directives 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE et 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 96/30/CE, que le titre premier de la loi déférée a pour objet de transposer. Elles doivent donc être déclarées contraires à l'article 88-1 de la Constitution.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 9, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.3. CHAMP D'APPLICATION DU CONTRÔLE DE CONFORMITÉ À LA CONSTITUTION
  • 11.3.2. Étendue de la compétence du Conseil constitutionnel
  • 11.3.2.1. Lois adoptées par le Parlement
  • 11.3.2.1.3. Lois mettant en œuvre une directive communautaire

Il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller au respect de l'exigence de transposition en droit interne d'une directive communautaire résultant de l'article 88-1 de la Constitution. Toutefois, le contrôle qu'il exerce à cet effet est soumis à une double limite : - la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ; - devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice des Communautés européennes de la question préjudicielle prévue par l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne. Il ne saurait en conséquence déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer. En tout état de cause, il revient aux autorités juridictionnelles nationales, le cas échéant, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes à titre préjudiciel.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 4, 5, 6, 7, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.7. EXAMEN DE LA CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.7.3. Étendue du contrôle
  • 11.7.3.2. Limites reconnues au pouvoir discrétionnaire du législateur
  • 11.7.3.2.1. Exigences de valeur constitutionnelle

Devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice des Communautés européennes de la question préjudicielle prévue par l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne. Il ne saurait en conséquence déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer. Il a ainsi été jugé que des dispositions de la loi relative au secteur de l'énergie concernant les tarifs réglementés, qui méconnaissaient manifestement l'objectif d'ouverture des marchés concurrentiels de l'électricité et du gaz naturel fixé par les directives du 26 juin 2003 concernant les marchés intérieurs de l'électricité et du gaz naturel, étaient contraires à l'article 88-1 de la Constitution.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 7, 8, 9, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.7. EXAMEN DE LA CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.7.3. Étendue du contrôle
  • 11.7.3.3. Intensité du contrôle du juge
  • 11.7.3.3.2. Contrôle normal

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle normal, et non un contrôle restreint, de la détermination des monopoles de fait au sens du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 21, 22, 23, 24, 25, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.8. SENS ET PORTÉE DE LA DÉCISION
  • 11.8.4. Caractère séparable ou non des dispositions déclarées inconstitutionnelles
  • 11.8.4.4. Censure par voie de conséquence

Après avoir déclaré contraires à la Constitution les II et III des nouveaux articles 66 et 66-1 de la loi du 13 juillet 2005 relatifs aux tarifs réglementés de l'électricité et du gaz naturel, le Conseil constitutionnel déclare contraires à la Constitution par voie de conséquence les mots " non domestique " figurant dans le I de ces articles.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 9, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.1. PRINCIPES GÉNÉRAUX
  • 14.1.3. Libre administration des collectivités territoriales
  • 14.1.3.3. Limitations du principe

Si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, c'est à la condition notamment que celles-ci concourent à des fins d'intérêt général.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 29, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.4. ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
  • 14.4.1. Règles communes à toutes les collectivités territoriales
  • 14.4.1.4. Services publics locaux - Conventions de délégation de service public

Si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, c'est à la condition notamment que celles-ci concourent à des fins d'intérêt général. Dans la loi relative au secteur de l'énergie, le législateur n'a pas remis en cause l'exclusivité des concessions de distribution publique de gaz dont bénéficient Gaz de France et les distributeurs non nationalisés dans leur zone de desserte historique et seules les communes ou leurs groupements qui, au 14 juillet 2005, ne disposaient pas d'un réseau public de distribution de gaz naturel ou dont les travaux de desserte n'étaient pas en cours de réalisation, peuvent concéder la distribution publique de gaz à une entreprise agréée de leur choix. Toutefois, cette limitation de la libre administration des collectivités territoriales trouve sa justification dans la nécessité d'assurer la cohérence du réseau des concessions actuellement géré par Gaz de France et de maintenir la péréquation des tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 29, 30, 31, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
  • 16. RÉSERVES D'INTERPRÉTATION
  • 16.18. DROIT DU SERVICE PUBLIC
  • 16.18.3. Loi relative au secteur de l'énergie (n° 2006-1537 du 7 décembre 2006) - Date du transfert effectif au secteur privé de GDF

La loi relative au secteur de l'énergie fait perdre à Gaz de France, à compter du 1er juillet 2007, son caractère de service public national. Dès lors, le transfert effectif au secteur privé de cette entreprise ne pourra prendre effet avant cette date. Sous cette réserve, le grief tiré de la violation du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit être écarté.

(2006-543 DC, 30 November 2006, cons. 20, 26, 27, Journal officiel du 8 décembre 2006, page 18544, texte n° 2)
À voir aussi sur le site : Communiqué de presse, Commentaire, Dossier documentaire, Législation consolidée, Situation du marché du gaz, Dossier complet et texte adopté sur le site de l'Assemblée nationale, Dossier complet et texte adopté sur le site du Sénat, Texte de la loi déférée, Saisine par 60 députés, Saisine par 60 sénateurs, Observations du gouvernement, Références doctrinales.