Decision no. 2001-456 DC of 27 December 2001

L'article 115 de la loi de finances pour 2002 est ainsi rédigé : " I. Est joint au projet de loi de finances de l'année, pour chacun des pouvoirs publics, un rapport expliquant les crédits demandés par celui-ci. - II. Est jointe au projet de loi de règlement une annexe explicative développant, pour chacun des pouvoirs publics, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées et présentant les écarts avec les crédits initiaux... ". Ces dispositions ne sauraient être interprétées comme faisant obstacle à la règle selon laquelle les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement. Cette règle est en effet inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs. Sous cette réserve, l'article est conforme à la Constitution.

Si, pour concourir à la sauvegarde des langues régionales, l'État et les collectivités territoriales peuvent apporter leur aide aux associations ayant cet objet, il résulte des termes de l'article 2 de la Constitution que l'usage d'une langue autre que le français ne peut être imposé aux élèves des établissements de l'enseignement public ni dans la vie de l'établissement, ni dans l'enseignement des disciplines autres que celles de la langue considérée. L'article 134 de la loi de finances pour 2002 autorise la nomination et la titularisation des personnels enseignants en fonction dans les établissements d'enseignement privés du premier et du second degré gérés par l'association " Diwan " et prévoit également qu'à la date de cette intégration, les personnels non enseignants pourront devenir contractuels de droit public. Il n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de décider du principe de l'intégration de ces établissements dans l'enseignement public. Sachant que la caractéristique de ces établissements est de pratiquer l'enseignement dit " par immersion linguistique ", méthode qui ne se borne pas à enseigner une langue régionale, mais consiste à utiliser celle-ci comme langue d'enseignement général et comme langue de communication au sein de l'établissement, il appartiendra aux autorités administratives compétentes, sous le contrôle du juge, de se prononcer, dans le respect de l'article 2 de la Constitution et des dispositions législatives en vigueur, sur une demande d'intégration. Sous cette réserve, l'article 134 n'est pas contraire à la Constitution.

Il résulte des articles 5, 15, 21, 34, 35 et 47 de la Constitution que, s'il appartient au Parlement d'autoriser la déclaration de guerre, de voter les crédits nécessaires à la défense nationale et de contrôler l'usage qui en a été fait, il ne saurait en revanche, en la matière, intervenir dans la réalisation d'opérations en cours.

Le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration de 1789, qu'en matière répressive. Si, dans les autres matières, le législateur a la faculté d'adopter des dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En l'espèce, l'article 24 de la loi de finances pour 2002, relatif à la vignette, n'édicte pas une sanction. Il était loisible au législateur, au regard de l'objectif d'allégement de la fiscalité qu'il s'est assigné, d'adopter des dispositions nouvelles permettant de ne pas faire application des dispositions qu'il avait antérieurement décidées. La date d'effet prévue (décembre 2001) n'est contraire à aucune exigence constitutionnelle.

L'article 90 de la loi de finances pour 2002 modifie l'article 1384 A du code général des impôts relatif à l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des propriétaires de certains logements sociaux neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, dont la construction est financée, à concurrence d'au moins 50 %, au moyen d'un prêt aidé par l'État. La disposition nouvelle a pour objet de porter de quinze à vingt ans la durée de l'exonération pour les constructions dont l'ouverture de chantier intervient à compter du 1er janvier 2002 et qui "satisfont à au moins quatre des cinq critères de qualité environnementale suivants : modalités de conception, notamment assistance technique du maître d'ouvrage par un professionnel ayant des compétences en matière d'environnement ; modalités de réalisation, notamment gestion des déchets du chantier ; performance énergétique et acoustique ; utilisation d'énergie et de matériaux renouvelables ; maîtrise des fluides". Est notamment renvoyée à un décret en Conseil d'État la définition technique de ces critères. Le législateur a pu, sans méconnaître la compétence qui lui est dévolue par l'article 34 de la Constitution, renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de fixer la définition technique des critères dont il a déterminé la nature.

L'utilisation des fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'État. Ainsi, la redevance due par le titulaire d'une autorisation d'établissement et d'exploitation de réseau mobile de troisième génération est un revenu du domaine. Aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne s'oppose à ce qu'une redevance domaniale soit fonction du chiffre d'affaires réalisé par l'occupant du domaine. Les règles de fixation du montant des redevances domaniales ne ressortissant pas à la compétence du législateur, doit être rejeté le grief tiré de ce que l'article critiqué serait entaché d'une incompétence négative.

L'article 6 de la loi de finances pour 2002 a pour objet d'assouplir les conditions que doivent remplir les organismes d'utilité générale, telles les associations, pour être considérés comme agissant sans but lucratif au sens de la loi fiscale et être ainsi exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée. Il permet, sous certaines conditions, aux organismes d'utilité générale de rémunérer leurs dirigeants sans que soit remis en cause le " caractère désintéressé" de leur gestion au sens de l'article 261 du code général des impôts. Il n'affecte pas l'exercice de la liberté d'association.

Décisions faisant application de l'article 11 de la Déclaration de 1789.

Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

L'article 62 de la loi déférée élargit l'objet du Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale. Selon les députés requérants, cette mesure, qui ne bénéficie pas aux quotidiens d'une autre nature, et notamment aux quotidiens sportifs, serait contraire au principe d'égalité. Il était loisible au législateur de créer une aide de l'État dans le but de compenser des surcoûts spécifiques de diffusion des quotidiens nationaux d'information politique et générale. S'agissant de titres de presse appartenant à d'autres catégories, contrairement à ce qui est allégué, cette mesure n'entraîne pas de rupture injustifiée d'égalité.

L'article 33 de la loi de finances pour 2002, qui affecte au fonds de réserve pour les retraites la totalité des recettes d'un compte d'affectation spéciale constituées par le produit des redevances d'utilisation des fréquences, a pour objet, en raison du résultat partiellement infructueux de la procédure d'attribution des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération mise en œuvre en 2001, de réviser, dans un sens favorable à l'exploitant, le mode de calcul de ces redevances et de permettre ainsi la délivrance de nouvelles autorisations. Ce nouveau mode de calcul et la nouvelle durée prévue pour les autorisations bénéficieront aux actuels comme aux futurs titulaires. L'avantage concurrentiel dont disposeraient, aux dires des requérants, les premiers sur les seconds est limité dans le temps et n'est que la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur, d'une part, d'ouvrir plus largement le secteur considéré à la concurrence et, d'autre part, d'abonder le fonds de réserve pour les retraites. Cet avantage trouve ainsi sa justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec la disposition contestée. Doit être par suite écarté le grief tiré d'une atteinte au principe d'égalité.

Il est soutenu que l'affectation de diverses recettes fiscales au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale et l'absence de prise en compte des dépenses de ce fonds dans le budget de l'État seraient contraires à l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et porteraient atteinte à la sincérité de la loi déférée. Il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances que les ressources et les dépenses d'un établissement public n'ont pas à figurer dans la loi de finances, laquelle, en vertu du deuxième alinéa de l'article 31 de ladite ordonnance, doit seulement procéder à l'autorisation générale de perception des impôts affectés aux établissements publics. Dès lors, nonobstant les effets de toute débudgétisation du point de vue du contrôle parlementaire, n'ont été méconnus en l'espèce ni le principe de sincérité, ni aucune autre exigence de valeur constitutionnelle.

Il est soutenu que les dispositions du tableau d'équilibre figurant à l'article d'équilibre seraient " manifestement erronées ". En effet, selon les requérants, si les montants portés tiennent compte de " nombreux amendements visant à réduire plusieurs lignes de crédits ", certaines de celles-ci " n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances pour 2002 ". À cet égard, sont cités quatre articles contenus dans des chapitres du budget général. Aux termes de l'article 43 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, " dès la promulgation de la loi de finances de l'année..., le Gouvernement prend des décrets portant... répartition par chapitre pour chaque ministère des crédits ouverts... Ces décrets ne peuvent apporter aux chapitres..., par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement ". Le Gouvernement était donc seulement tenu de fournir au Parlement, dans l'exposé des motifs des amendements en cause, des informations relatives à la répartition par chapitre des modifications proposées.

Si, au cours de l'exercice à venir, les recouvrements de recettes constatés s'écartaient sensiblement des prévisions prises en compte à l'article d'équilibre, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative.

Il est allégué que le niveau des recettes fiscales serait " manifestement surévalué " du fait d'une estimation trop optimiste de la croissance économique. Il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2002 prises en compte à l'article d'équilibre soient entachées d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2002. Si, au cours de l'exercice 2002, les recouvrements de recettes constatés s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative.

Il est soutenu que l'affectation de diverses recettes fiscales au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale et l'absence de prise en compte des dépenses de ce fonds dans le budget de l'État seraient contraires à l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances et porteraient atteinte à la sincérité de la loi déférée. Il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances que les ressources et les dépenses d'un établissement public n'ont pas à figurer dans la loi de finances, laquelle, en vertu du deuxième alinéa de l'article 31 de ladite ordonnance, doit seulement procéder à l'autorisation générale de perception des impôts affectés aux établissements publics. Dès lors, nonobstant les effets de toute débudgétisation du point de vue du contrôle parlementaire, n'ont été méconnus en l'espèce ni le principe de sincérité, ni aucune autre exigence de valeur constitutionnelle.

Il est soutenu que les dispositions du tableau d'équilibre figurant à l'article d'équilibre seraient " manifestement erronées ". En effet, selon les requérants, si les montants portés tiennent compte de " nombreux amendements visant à réduire plusieurs lignes de crédits ", certaines de celles-ci " n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances pour 2002 ". À cet égard, sont cités quatre articles contenus dans des chapitres du budget général. Aux termes de l'article 43 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, " dès la promulgation de la loi de finances de l'année..., le Gouvernement prend des décrets portant... répartition par chapitre pour chaque ministère des crédits ouverts... Ces décrets ne peuvent apporter aux chapitres..., par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement ". Le Gouvernement était donc seulement tenu de fournir au Parlement, dans l'exposé des motifs des amendements en cause, des informations relatives à la répartition par chapitre des modifications proposées. En tout état de cause, les erreurs ou omissions alléguées, eu égard à leur montant limité et à leur caractère involontaire et purement matériel, n'ont pas porté atteinte au droit d'information du Parlement.

L'article 97 de la loi de finances pour 2002 se borne à préciser l'affectation du produit de la taxe de séjour perçue par les communes. Son article 98 prévoit que le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale présente, chaque année, au conseil municipal ou au conseil de communauté un rapport sur la perception des taxes de séjour et sur l'utilisation de leur produit. Son article 99 impose au maire de faire état, à l'occasion de ce rapport, des augmentations de tarif envisagées pour le prochain exercice budgétaire. Ces dispositions étant étrangères au domaine des lois de finances, ces articles ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution.

L'article 24 de la loi de finances pour 2002 étend aux personnes morales, dans la limite de trois véhicules de moins de 3,5 tonnes, l'exonération accordée par l'article 6 de la loi de finances pour 2001. Ce dispositif, qui ne bénéficiait, s'agissant des artisans et commerçants, qu'à ceux exerçant en nom propre, avait été jugé conforme au principe d'égalité par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 28 décembre 2000. La différence de traitement étant réduite par le nouveau dispositif, le grief tiré d'une violation du principe d'égalité ne peut qu'être rejeté.

Si l'article 24 de la loi de finances pour 2002, relatif à la vignette, réduit encore la part des recettes fiscales des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources, il ne le fait pas au point d'entraver leur libre administration. En outre, il n'a pas pour effet de diminuer leurs ressources globales dès lors que se trouvent compensées les pertes de recettes résultant des nouvelles exonérations.

Si l'article 24 de la loi de finances pour 2002, relatif à la vignette, réduit encore la part des recettes fiscales des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources, il ne le fait pas au point d'entraver leur libre administration. En outre, il n'a pas pour effet de diminuer leurs ressources globales dès lors que se trouvent compensées les pertes de recettes résultant des nouvelles exonérations.

L'article 115 de la loi de finances pour 2002 est ainsi rédigé : " I. Est joint au projet de loi de finances de l'année, pour chacun des pouvoirs publics, un rapport expliquant les crédits demandés par celui-ci. - II. Est jointe au projet de loi de règlement une annexe explicative développant, pour chacun des pouvoirs publics, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées et présentant les écarts avec les crédits initiaux. - III. Les dispositions du présent article sont applicables pour la première fois aux lois de finances de l'année 2003 ". Ces dispositions ne sauraient être interprétées comme faisant obstacle à la règle selon laquelle les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement. Cette règle est en effet inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs. Sous cette réserve, l'article est conforme à la Constitution.

Si, pour concourir à la sauvegarde des langues régionales, l'État et les collectivités territoriales peuvent apporter leur aide aux associations ayant cet objet, il résulte des termes de l'article 2 de la Constitution que l'usage d'une langue autre que le français ne peut être imposé aux élèves des établissements de l'enseignement public ni dans la vie de l'établissement, ni dans l'enseignement des disciplines autres que celles de la langue considérée. L'article 134 de la loi de finances pour 2002 autorise la nomination et la titularisation des personnels enseignants en fonction dans les établissements d'enseignement privés du premier et du second degré gérés par l'association " Diwan " et prévoit également qu'à la date de cette intégration, les personnels non enseignants pourront devenir contractuels de droit public. Il n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de décider du principe de l'intégration de ces établissements dans l'enseignement public. Sachant que la caractéristique de ces établissements est de pratiquer l'enseignement dit " par immersion linguistique ", méthode qui ne se borne pas à enseigner une langue régionale, mais consiste à utiliser celle-ci comme langue d'enseignement général et comme langue de communication au sein de l'établissement, il appartiendra aux autorités administratives compétentes, sous le contrôle du juge, de se prononcer, dans le respect de l'article 2 de la Constitution et des dispositions législatives en vigueur, sur une demande d'intégration. Sous cette réserve, l'article 134 n'est pas contraire à la Constitution.