Decision

Decision no. 99-412 DC of 15 June 1999

European Charter for regional or minority languages

On 20 May 1999 the President of the Republic referred to the Constitutional Council, pursuant to Article 54 of the Constitution, the question whether the ratification of the European Charter for Regional or Minority Languages, signed at Budapest on 7 May 1999, must be preceded, in view of the interpretative statement made by France and of the undertakings that France intends to enter into under Part III of the Charter, by amendment of the Constitution;

THE CONSTITUTIONAL COUNCIL,

Having regard to the Constitution of 4 October 1958;

Having regard to Ordinance 58-1067 of 7 November 1958, as amended, laying down the Institutional Act on the Constitutional Council, and in particular sections 18(2), 19 and 20 thereof;

Having heard the rapporteur; On the following grounds:

ON THE CONTENT OF THE INTERNATIONAL UNDERTAKING REFERRED AND THE EXTENT OF REVIEW:

  1. The European Charter for Regional or Minority Languages, as referred to the Constitutional Council, consists of a Preamble; a Part I, entitled “General provisions”; a Part II, setting out “Objectives and principles” that each State party undertakes to apply; a Part III, comprising ninety-eight measures to promote the use of regional or minority languages in public life, by field of application, from which each State party is free to choose in accordance with Article 2(2) of the Charter, the measures chosen applying only to the languages specified in its instrument of ratification; a Part IV, concerning application of the Charter; and a Part V, setting out final provisions;

  2. By Article 2(1) of the Charter, “Each Party undertakes to apply the provisions of Part II ‘consisting only of Article 7' to all the regional or minority languages spoken within its territory and which comply with the definition in Article 1”; it follows from this wording that Part II is prescriptive and applies not only to the languages specified by France by virtue of its Part III undertakings but to all the regional or minority languages used in France within the meaning of the Charter;

  3. Article 2(2) of the Charter obliges each State party to undertake to apply a minimum of thirty- five paragraphs or subparagraphs chosen from among the provisions of Part III, including at least three from each of Articles 8 “Education” and 12 “Cultural activities and facilities” and one from each of Articles 9 “Judicial authorities”, 10 “Administrative authorities and public services”, 11 “Media” and 13 “Economic and social life”; France, when it signed the Charter, specified thirty- nine paragraphs or subparagraphs, out of the ninety-eight set out in Part III of the Charter, which it undertakes to apply and which will be annexed to its instrument of ratification; eleven of these relate to education, nine to the media, eight to cultural activities and facilities, five to economic and social life, three to administrative authorities and public services, two to transfrontier exchanges and one to judicial authorities; the Constitutional Council's review of Part III must extend only to these undertakings;

  4. When the French Government signed the Charter, it also made an interpretative statement specifying the meaning and scope it intends to give to the Charter or to certain of its provisions in the light of the Constitution; a unilateral statement of this kind is no more than an instrument relating to the treaty which, in the event of a dispute, may be used to interpret it; the Constitutional Council, on a referral under Article 54 of the Constitution, may therefore review the constitutionality of the undertakings entered into by France irrespective of that statement;

ON THE PARAMETERS FOR REVIEW:

  1. On the one hand, as Article 1 of the Constitution states: “France shall be an indivisible, secular, democratic and social Republic. It shall ensure the equality of all citizens before the law, without distinction of origin, race or religion. It shall respect all beliefs”; the principle that the French people is one, and that no section of it may claim to exercise national sovereignty, is also of constitutional status;

  2. In the light of these fundamental principles, no collective rights can be recognised as inhering in any group defined by community of origin, culture, language or belief;

  3. On the other hand, the freedom proclaimed by Article 11 of the Declaration of Human and Civic Rights of 1789, whereby “The free communication of ideas and of opinions is one of the most precious rights of man. Any citizen may therefore speak, write and publish freely, except what is tantamount to the abuse of this liberty in the cases determined by Law” must be reconciled with the first paragraph of Article 2 of the Constitution, whereby “The language of the Republic shall be French”;

  4. By virtue of these provisions, public-law corporations and private-law entities supplying a public service are obliged to use French; private individuals can claim no right, in their relations with government departments or public authorities, to use any language other than French, nor must they be compelled to do so; Article 2 of the Constitution does not prohibit the use of translations; its application must not entail any neglect of the importance, in education, research and audiovisual communication, of the freedom of expression and communication;

ON THE CONSISTENCY OF THE CHARTER WITH THE CONSTITUTION:

  1. The fourth paragraph of the Preamble to the Charter considers that “the right to use a regional or minority language in private and public life is an inalienable right”; in Part I of the Charter, Article 1(a) defines “regional or minority languages” as “languages that are (i) traditionally used within a given territory of a State by nationals of that State who form a group numerically smaller than the rest of the State's population; and (ii) different from the official language(s) of that State”, but not including either dialects of the official language or the languages of migrants; Article 1(b) defines “territory in which the regional or minority language is used” as “the geographical area in which the said language is the mode of expression of a number of people justifying the adoption of the various protective and promotional measures” provided for in the Charter; by Article 7(1) “the Parties shall base their policies, legislation and practice on the ... objectives and principles” set out in that Article; these objectives and principles include in particular “the respect of the geographical area of each regional or minority language in order to ensure that existing or new administrative divisions do not constitute an obstacle to the promotion of the language in question ...” and “the facilitation and/or encouragement of the use of regional or minority languages, in speech and writing, in public and private life”; moreover, by Article 7(4) “the Parties shall take into consideration the needs and wishes expressed by the groups which use such languages” by establishing “bodies, if necessary, for the purpose of advising the authorities” on these matters;

  2. Taken together, these provisions of the European Charter for Regional or Minority Languages, in that they confer specific rights on “groups” of speakers of regional or minority languages within “territories” in which these languages are used, undermine the constitutional principles of the indivisibility of the Republic, equality before the law and the unicity of the French people;

  3. These provisions are also contrary to the first paragraph of Article 2 of the Constitution in that they seem to recognise a right to use a language other than French not only in “private life” but also in “public life” - a category in which the Charter includes judicial authorities and administrative authorities and public services;

  4. Consequently, the specified provisions of the Charter are inconsistent with the Constitution;

  5. Having regard to their nature, none of the other undertakings entered into by France is contrary to the Constitution, most of them, incidentally, doing no more than recognise practices that France has already implemented to promote regional languages;

Has decided as follows:

Article 1
The European Charter for Regional or Minority Languages contains clauses contrary to the Constitution.

Article 2
This decision shall be notified to the President of the Republic and published in the Journal officiel de la République française.

Deliberated by the Constitutional Council at its sitting of 15 June 1999, presided by Mr Yves GUÉNA and attended by Mr Georges ABADIE, Mr Michel AMELLER, Mr Jean-Claude COLLIARD, r Alain LANCELOT, Ms Noëlle LENOIR, Mr Pierre MAZEAUD and Ms
Simone VEIL.

Les abstracts

  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.2. Titre Ier - De la souveraineté
  • 1.5.2.1. Langue française (article 2)

  • 1.5.2.1.2. Applications

La liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel : " La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ", doit être conciliée avec le premier alinéa de l'article 2 de la Constitution selon lequel " La langue de la République est le français ". En vertu de ces dispositions, l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public. Les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage. Toutefois, l'article 2 de la Constitution n'interdit pas l'utilisation de traductions et son application ne doit pas conduire à méconnaître l'importance que revêt, en matière d'enseignement, de recherche et de communication audiovisuelle, la liberté d'expression et de communication.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 7, 8, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.16. LIBERTÉ D'EXPRESSION ET DE COMMUNICATION
  • 4.16.1. Principes

  • 4.16.1.1. Valeur constitutionnelle

Décisions faisant application de l'article 11 de la Déclaration de 1789.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 7, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.16. LIBERTÉ D'EXPRESSION ET DE COMMUNICATION
  • 4.16.2. Liberté d'expression et de communication (hors des médias)

  • 4.16.2.1. Liberté individuelle de parler, écrire et imprimer librement

En vertu des dispositions combinées des articles 11 de la Déclaration de 1789 et 2 de la Constitution, l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public. Les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage. L'article 2 de la Constitution n'interdit pas l'utilisation de traductions. Son application ne doit pas conduire à méconnaître l'importance que revêt, en matière d'enseignement, de recherche et de communication audiovisuelle, la liberté d'expression et de communication.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 8, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.2. RATIFICATION OU APPROBATION DES TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
  • 7.2.4. Caractéristiques du contrôle de constitutionnalité a priori
  • 7.2.4.2. Saisine

  • 7.2.4.2.1. Étendue de la saisine

Le Gouvernement français a accompagné sa signature d'une déclaration interprétative dans laquelle il précise le sens et la portée qu'il entend donner à la Charte ou à certaines de ses dispositions au regard de la Constitution. Une telle déclaration unilatérale n'a d'autre force normative que de constituer un instrument en rapport avec le traité et concourant, en cas de litige, à son interprétation. Il appartient donc au Conseil constitutionnel, saisi sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, de procéder au contrôle de la constitutionnalité des engagements souscrits par la France indépendamment de cette déclaration.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 4, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)

La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires comprend notamment une partie III comportant quatre-vingt-dix-huit mesures en faveur de l'emploi des langues régionales ou minoritaires dans la vie publique, classées par domaine d'application, au sein desquelles chaque État contractant est libre de faire un choix dans les limites précisées à l'article 2. Eu égard à leur nature, aucun des engagements figurant dans la Charte autres que ceux expressément examinés par la décision du Conseil constitutionnel n'est contraire à la Constitution. Au demeurant, la plupart de ces engagements se bornent à reconnaître des pratiques déjà mises en œuvre par la France en faveur des langues régionales.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 1, 13, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.2. RATIFICATION OU APPROBATION DES TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
  • 7.2.5. Examen de la conformité à la Constitution
  • 7.2.5.1. Nécessité d'une révision de la Constitution
  • 7.2.5.1.1. Contrariété à la Constitution où à des droits et libertés constitutionnellement garantis

  • 7.2.5.1.1.1. Indivisibilité de la République et unité du peuple français

L'article 1er de la Constitution proclame : " La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ". Le principe d'unicité du peuple français, dont aucune section ne peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale, a également valeur constitutionnelle. Ces principes fondamentaux s'opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance.
La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en ce qu'elle confère des droits spécifiques à des " groupes " de locuteurs de langues régionales ou minoritaires, à l'intérieur de " territoires " dans lesquels ces langues sont pratiquées, porte atteinte aux principes constitutionnels d'indivisibilité de la République, d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple français.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 5, 6, 10, 13, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.2. RATIFICATION OU APPROBATION DES TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
  • 7.2.5. Examen de la conformité à la Constitution
  • 7.2.5.1. Nécessité d'une révision de la Constitution
  • 7.2.5.1.1. Contrariété à la Constitution où à des droits et libertés constitutionnellement garantis

  • 7.2.5.1.1.2. Langue de la République

La liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel : " La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ", doit être conciliée avec le premier alinéa de l'article 2 de la Constitution selon lequel " La langue de la République est le français ". En vertu de ces dispositions, l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public. Les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage. Toutefois, l'article 2 de la Constitution n'interdit pas l'utilisation de traductions et son application ne doit pas conduire à méconnaître l'importance que revêt, en matière d'enseignement, de recherche et de communication audiovisuelle, la liberté d'expression et de communication. Certaines dispositions de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires sont contraires au premier alinéa de l'article 2 de la Constitution en ce qu'elles tendent à reconnaître un droit à pratiquer une langue autre que le français non seulement dans la " vie privée " mais également dans la " vie publique ", à laquelle la Charte rattache la justice et les autorités administratives et services publics.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 7, 8, 11, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.2. RATIFICATION OU APPROBATION DES TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
  • 7.2.5. Examen de la conformité à la Constitution
  • 7.2.5.1. Nécessité d'une révision de la Constitution
  • 7.2.5.1.1. Contrariété à la Constitution où à des droits et libertés constitutionnellement garantis

  • 7.2.5.1.1.3. Liberté de communication et d'expression

La liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel : " La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ", doit être conciliée avec le premier alinéa de l'article 2 de la Constitution selon lequel " La langue de la République est le français ". En vertu de ces dispositions, l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public. Les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage. Toutefois, l'article 2 de la Constitution n'interdit pas l'utilisation de traductions et son application ne doit pas conduire à méconnaître l'importance que revêt, en matière d'enseignement, de recherche et de communication audiovisuelle, la liberté d'expression et de communication.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 7, 8, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.1. PRINCIPES GÉNÉRAUX
  • 14.1.1. Indivisibilité de la République - Appartenance à la République

  • 14.1.1.2. Violation du principe de l'indivisibilité de la République

Aux termes du quatrième alinéa de son préambule, la Charte européenne des langues régionales et minoritaires reconnaît à chaque personne " un droit imprescriptible " de " pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique ". Aux termes de l'article 1 (a) de la partie I : " par l'expression "langues régionales ou minoritaires", on entend les langues : i) pratiquées traditionnellement sur un territoire d'un État par des ressortissants de cet État qui constituent un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l'État ; et ii) différentes de la (des) langue (s) officielle (s) de cet État ", exception faite des dialectes de la langue officielle et des langues des migrants ; par " territoire dans lequel une langue régionale ou minoritaire est pratiquée ", il convient d'entendre, aux termes de l'article 1 (b), " l'aire géographique dans laquelle cette langue est le mode d'expression d'un nombre de personnes justifiant l'adoption des différentes mesures de protection et de promotion " prévues par la Charte. En vertu de l'article 7 (1) : " les Parties fondent leur politique, leur législation et leur pratique sur les objectifs et principes " que cet article énumère. Au nombre de ces objectifs et principes figurent notamment " le respect de l'aire géographique de chaque langue régionale ou minoritaire, en faisant en sorte que les divisions administratives existant déjà ou nouvelles ne constituent pas un obstacle à la promotion de cette langue... ", ainsi que " la facilitation et/ou l'encouragement de l'usage oral et écrit des langues régionales ou minoritaires dans la vie publique et dans la vie privée ". De surcroît, en application de l'article 7 (4), " les Parties s'engagent à prendre en considération les besoins et les vœux exprimés par les groupes pratiquant ces langues " en créant, si nécessaire, des " organes chargés de conseiller les autorités " sur ces questions. Il résulte de ces dispositions combinées que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en ce qu'elle confère des droits spécifiques à des " groupes " de locuteurs de langues régionales ou minoritaires, à l'intérieur de " territoires " dans lesquels ces langues sont pratiquées, porte atteinte aux principes constitutionnels d'indivisibilité de la République, d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple français.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 9, 10, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.1. PRINCIPES GÉNÉRAUX
  • 14.1.1. Indivisibilité de la République - Appartenance à la République

  • 14.1.1.4. Unicité du peuple français

Ainsi que le proclame l'article 1er de la Constitution, la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Le principe d'unicité du peuple français, dont aucune section ne peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale, a également valeur constitutionnelle. Ces principes fondamentaux s'opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 5, 6, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)

Aux termes du quatrième alinéa de son préambule, la Charte européenne des langues régionales et minoritaires reconnaît à chaque personne " un droit imprescriptible " de " pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique ". Aux termes de l'article 1 (a) de la partie I : " par l'expression "langues régionales ou minoritaires", on entend les langues : i) pratiquées traditionnellement sur un territoire d'un État par des ressortissants de cet État qui constituent un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l'État ; et ii) différentes de la (des) langue (s) officielle (s) de cet État ", exception faite des dialectes de la langue officielle et des langues des migrants ; par " territoire dans lequel une langue régionale ou minoritaire est pratiquée ", il convient d'entendre, aux termes de l'article 1 (b), " l'aire géographique dans laquelle cette langue est le mode d'expression d'un nombre de personnes justifiant l'adoption des différentes mesures de protection et de promotion " prévues par la Charte. En vertu de l'article 7 (1) : " les Parties fondent leur politique, leur législation et leur pratique sur les objectifs et principes " que cet article énumère. Au nombre de ces objectifs et principes figurent notamment " le respect de l'aire géographique de chaque langue régionale ou minoritaire, en faisant en sorte que les divisions administratives existant déjà ou nouvelles ne constituent pas un obstacle à la promotion de cette langue... ", ainsi que " la facilitation et/ou l'encouragement de l'usage oral et écrit des langues régionales ou minoritaires dans la vie publique et dans la vie privée ". De surcroît, en application de l'article 7 (4), " les Parties s'engagent à prendre en considération les besoins et les vœux exprimés par les groupes pratiquant ces langues " en créant, si nécessaire, des " organes chargés de conseiller les autorités " sur ces questions. Il résulte de ces dispositions combinées que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en ce qu'elle confère des droits spécifiques à des " groupes " de locuteurs de langues régionales ou minoritaires, à l'intérieur de " territoires " dans lesquels ces langues sont pratiquées, porte atteinte aux principes constitutionnels d'indivisibilité de la République, d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple français.

(99-412 DC, 15 June 1999, cons. 9, 10, Journal officiel du 18 juin 1999, page 8964)
À voir aussi sur le site : Communiqué de presse, Commentaire, Dossier documentaire, Texte de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, Déclaration formulée par la France lors de la signature, Références doctrinales.