Décision

Décision n° 91-304 DC du 15 janvier 1992

Loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication
Conformité

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1991, par MM Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Honoré Bailet, Henri Belcour, Roger Besse, Amédée Bouquerel, Jean-Eric Bousch, Jacques Braconnier, Jean-Pierre Camoin, Mme Marie-Fanny Gournay, MM Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Chérioux, Henri Collette, Charles Descours, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, Marcel Fortier, Philippe François, Philippe de Gaulle, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Hubert Haenel, Emmanuel Hamel, Roger Husson, André Jarrot, André Jourdain, Christian de La Malène, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Jacques Oudin, Sosefo Makapé Papilio, Alain Pluchet, Christian Poncelet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Roger Romani, Maurice Schumann, Jean Simonin, Jacques Sourdille, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Serge Vinçon, Désiré Debavelaere, Lucien Lanier, Michel Rufin, Claude Prouvoyeur, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, modifiée notamment par la loi n° 86-1210 du 27 novembre 1986, la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, la loi n° 89-532 du 2 août 1989, la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 et la loi n° 91-645 du 10 juillet 1991 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ; qu'à l'appui de leur saisine ils font valoir que sont contraires à la Constitution les dispositions du second alinéa du 2 ° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986, telles qu'elles résultent du paragraphe II de l'article 1er de la loi qu'ils soumettent à l'examen du Conseil constitutionnel ;

- SUR LE CONTENU DE L'ARTICLE 1er DE LA LOI :

2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée modifie l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 11 de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 ;

3. Considérant que le paragraphe I de l'article 1er de la loi présentement examinée complète le 1 ° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 à l'effet d'intégrer dans le champ de ses prévisions la fixation par décret en Conseil d'État des principes généraux définissant les obligations des organismes visés par ce texte, non seulement en matière de publicité, mais également de parrainage ;

4. Considérant que le paragraphe II de l'article 1er de la loi déférée substitue au texte du 2 ° de l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, dans sa rédaction résultant de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, un libellé nouveau ; que l'article 27-2 ° doit se lire comme suit : « Compte tenu des missions d'intérêt général des organismes du secteur public et des différentes catégories de services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite, des décrets en Conseil d'État fixent les principes généraux définissant les obligations concernant : ... 2 ° La diffusion, en particulier aux heures de grande écoute, de proportions au moins égales à 60 p. 100 d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et de proportions au moins égales à 40 p. 100 d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles d'expression originale française.- Toutefois, pour l'application des dispositions prévues à l'alinéa ci-dessus aux oeuvres audiovisuelles diffusées par les services autorisés, le Conseil supérieur de l'audiovisuel pourra substituer aux heures de grande écoute des heures d'écoute significatives qu'il fixera annuellement pour chaque service, en fonction notamment des caractéristiques de son audience et de sa programmation, ainsi que de l'importance et de la nature de sa contribution à la production » ;

5. Considérant qu'indépendamment de ces modifications, le paragraphe III de l'article 1er de la loi déférée ajoute à l'article 27 modifié de la loi du 30 septembre 1986, un alinéa en vertu duquel les décrets en Conseil d'État prévus audit article « peuvent fixer des règles différentes selon que la diffusion a lieu par voie hertzienne terrestre ou par satellite, selon qu'elle a lieu en clair ou fait appel à une rémunération de la part des usagers, ou selon l'étendue de la zone géographique desservie » ;

6. Considérant qu'il y a lieu de relever que ne sont pas affectées par les modifications résultant de l'article 1er de la loi déférée, les dispositions du dernier alinéa de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée suivant lesquelles les décrets en Conseil d'État qui interviennent sur le fondement de cet article « sont pris après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Cet avis motivé est publié au Journal officiel de la République française, ainsi que le rapport de présentation du décret » ;

- SUR LA CONFORMITE A LA CONSTITUTION DU PARAGRAPHE II DE L'ARTICLE 1er DE LA LOI :

7. Considérant que pour les auteurs de la saisine le second alinéa du 2 ° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 1-II de la loi déférée, est contraire à la Constitution de différents points de vue ; qu'il est soutenu d'abord qu'il méconnaît l'article 21 de la Constitution en tant qu'il a pour effet de dessaisir le Premier ministre de sa compétence générale d'exécution de la loi ; que les auteurs de la saisine font valoir, en deuxième lieu, que la disposition critiquée est contraire à l'article 34 de la Constitution en tant qu'elle ne définit pas avec une précision suffisante la portée des mesures d'application de la loi que le Conseil supérieur de l'audiovisuel serait amené à prendre ; qu'enfin, en raison de son imprécision l'habilitation donnée au Conseil supérieur de l'audiovisuel ne garantit pas le respect du principe constitutionnel d'égalité ;

.En ce qui concerne les moyens tirés de la violation des règles de compétence :

- Quant à l'étendue de la compétence du législateur :

8. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'au nombre de celles-ci figure la liberté de communication audiovisuelle ;

9. Considérant en revanche que ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire la détermination des mesures d'application des règles posées par le législateur ;

10. Considérant que les règles essentielles applicables aux services de communication audiovisuelle ont été définies par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; qu'en ce qui concerne la diffusion par les différentes catégories de services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre ou par satellite, la loi présentement examinée détermine elle-même les proportions minimales d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'oeuvres d'expression originale française ; que le respect de ces dispositions s'impose à l'autorité réglementaire au titre des mesures d'application de la loi ; qu'en se référant pour la mise en oeuvre de ces proportions au concept « d'heures de grande écoute » et à celui « d'heures d'écoute significatives », le législateur a exclu toute fraude à la loi et plus généralement toute dénaturation des principes qu'il a posés ; qu'il appartiendra aux autorités compétentes de se conformer à ces exigences au stade de l'application de la loi, sous le contrôle du juge de la légalité ; qu'ainsi et en tout état de cause il ne saurait être fait grief au législateur d'être resté en deça de la compétence qui est la sienne en vertu de la Constitution et notamment de son article 34 ;

- Quant aux modalités d'exercice de la compétence réglementaire :

11. Considérant qu'en vertu de l'article 21 de la Constitution le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire ; qu'il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres ;

12. Considérant que si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ;

13. Considérant que la compétence reconnue au Conseil supérieur de l'audiovisuel par l'article 1er-II de la loi déférée est limitée dans son champ d'application ; qu'elle ne saurait s'exercer que dans le respect des règles essentielles posées par le législateur et des principes généraux fixés par décret en Conseil d'État ; qu'à cet égard, si l'instance de régulation de l'audiovisuel a la possibilité, en ce qui concerne uniquement les oeuvres audiovisuelles, de substituer à la notion d'« heures de grande écoute » celle d'« heures d'écoute significatives », cette faculté n'est accordée par le législateur que dans la mesure limitée où un tel aménagement serait de nature à rendre plus aisée la réalisation par chaque service autorisé des objectifs déterminés par la loi et qui tendent à assurer la diffusion de seuils minimaux d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles d'expression originale française ; que, dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est, à l'instar de toute autorité administrative, soumis à un contrôle de légalité ; que, sous ces réserves, l'article 1er-II de la loi déférée n'est pas contraire à l'article 21 de la Constitution ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe d'égalité :

14. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;

15. Considérant que les dispositions de l'article 27-2 ° de la loi du 30 septembre 1986, dans leur rédaction issue de l'article 1er-II de la loi présentement examinée, doivent être interprétées comme permettant à l'instance de régulation de l'audiovisuel d'assurer le respect des règles essentielles posées par la loi et des principes généraux fixés par décret en Conseil d'État en tenant compte de la diversité des situations des différents services autorisés de communication audiovisuelle par voie hertzienne ou par satellite ; que toute différence de traitement qui ne serait pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet de la loi se trouve en conséquence prohibée ;

Décide :
Article premier :
Sous les réserves ci-dessus mentionnées, la loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883
Recueil, p. 18
ECLI : FR : CC : 1992 : 91.304.DC

Les abstracts

  • 3. NORMES LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES
  • 3.3. ÉTENDUE ET LIMITES DE LA COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
  • 3.3.4. Incompétence négative
  • 3.3.4.2. Absence d'incompétence négative
  • 3.3.4.2.4. Renvoi au contrôle du juge

Si l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice notamment de la liberté de communication audiovisuelle, la détermination des mesures d'application de ces règles ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire. Les règles essentielles applicables aux services de communication audiovisuelle ont été définies par la loi modifiée du 30 septembre 1986. La loi déférée, modifiant certains des articles de cette dernière, détermine elle-même les proportions minimales d'œuvres européennes et d'expression originale française qui devront être diffusées par les services de communication par voie hertzienne et par satellite. En se référant, pour la mise en œuvre de ces proportions, aux concepts d'« heures de grande écoute » et d'« heures d'écoutes significatives », le législateur a entendu exclure toute fraude à la loi et plus généralement toute dénaturation des principes qu'il a posés. Il appartiendra aux autorités compétentes, et notamment au Conseil supérieur de l'audiovisuel, de se conformer à ces exigences au stade de l'application de la loi, sous le contrôle du juge de la légalité. Absence en tout état de cause d'incompétence négative du législateur.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 8, 9, 10, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 3. NORMES LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES
  • 3.5. POUVOIR RÉGLEMENTAIRE
  • 3.5.1. Pouvoir réglementaire national - Autorités compétentes
  • 3.5.1.1. Répartition des attributions de l'État entre diverses autorités

Les dispositions de l'article 21 de la Constitution confèrent au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République par l'article 13, l'exercice du pouvoir réglementaire à l'échelon national. Si elles ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'État autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 12, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.16. LIBERTÉ D'EXPRESSION ET DE COMMUNICATION
  • 4.16.4. Communication audiovisuelle
  • 4.16.4.1. Compétence du législateur
  • 4.16.4.1.3. Etendue des compétences

Si l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice notamment de la liberté de communication audiovisuelle, la détermination des mesures d'application de ces règles ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire. Les règles essentielles applicables aux services de communication audiovisuelle ont été définies par la loi modifiée du 30 septembre 1986. La loi déférée, modifiant certains des articles de cette dernière, détermine elle-même les proportions minimales d'œuvres européennes et d'expression originale française qui devront être diffusées par les services de communication par voie hertzienne et par satellite. En se référant, pour la mise en œuvre de ces proportions, aux concepts d'« heures de grande écoute » et d'« heures d'écoute significative », le législateur a entendu exclure toute fraude à la loi et plus généralement toute dénaturation des principes qu'il a posés. Il appartiendra aux autorités compétentes, et notamment au Conseil supérieur de l'audiovisuel, de se conformer à ces exigences au stade de l'application de la loi, sous le contrôle du juge de la légalité. Absence en tout état de cause d'incompétence négative du législateur.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 8, 9, 10, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.16. LIBERTÉ D'EXPRESSION ET DE COMMUNICATION
  • 4.16.4. Communication audiovisuelle
  • 4.16.4.1. Compétence du législateur
  • 4.16.4.1.4. Habilitation donnée à une autorité administrative indépendante pour prendre des mesures réglementaires (voir également Titre 15 Autorités indépendantes)

Si les dispositions de l'article 21 de la Constitution ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu. La compétence reconnue par la loi déférée au Conseil supérieur de l'audiovisuel en matière de diffusion, par les services autorisés de communication audiovisuelle, de proportions minimales d'œuvres audiovisuelles européennes et d'expression originale française, est limitée dans son champ d'application. Elle ne saurait s'exercer que dans le respect des règles essentielles posées par le législateur et des principes généraux fixés par décrets en Conseil d'État. À cet égard, si l'instance de régulation a la possibilité, en ce qui concerne seulement les œuvres audiovisuelles, de substituer à la notion d'« heures de grande écoute » celle d'« heures d'écoute significative », cette faculté n'est accordée par le législateur que dans la mesure limitée où un tel aménagement serait de nature à rendre plus aisée la réalisation par chaque service autorisé des objectifs déterminés par la loi, qui tendent à la diffusion de seuils minimaux d'œuvres européennes et d'expression originale française. Dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est, comme toute autorité administrative, soumis à un contrôle de légalité. Sous ces réserves, absence de violation de l'article 21 de la Constitution.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 11, 12, 13, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.5. GRIEFS (contrôle a priori des lois - article 61 de la Constitution)
  • 11.5.2. Griefs inopérants, manquant en fait, surabondants ou mal dirigés
  • 11.5.2.1. Griefs inopérants (exemples)

En réservant la faculté de recourir à l'interruption volontaire de grossesse à « la femme enceinte que son état place dans une situation de détresse », le législateur a entendu exclure toute fraude à la loi et, plus généralement, toute dénaturation des principes qu'il a posés, principes au nombre desquels figure, à l'article L. 2211-1 du code de la santé publique, « le respect de l'être humain dès le commencement de sa vie ». En effet, l'éventualité d'une méconnaissance de la loi n'entache pas celle-ci d'inconstitutionnalité.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 8, 9, 10, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 15. AUTORITÉS INDÉPENDANTES
  • 15.3. MISSIONS ET POUVOIRS
  • 15.3.2. Pouvoir réglementaire
  • 15.3.2.1. Principe

Les dispositions de l'article 21 de la Constitution confèrent au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République par l'article 13, l'exercice du pouvoir réglementaire à l'échelon national. Si elles ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'État autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 12, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 15. AUTORITÉS INDÉPENDANTES
  • 15.3. MISSIONS ET POUVOIRS
  • 15.3.2. Pouvoir réglementaire
  • 15.3.2.2. Applications
  • 15.3.2.2.2. Conseil supérieur de l'audiovisuel

La compétence reconnue par la loi déférée au Conseil supérieur de l'audiovisuel en matière de diffusion, par les services autorisés de communication audiovisuelle, de proportions minimales d'œuvres audiovisuelles européennes et d'expression originale française, est limitée dans son champ d'application. Elle ne saurait s'exercer que dans le respect des règles essentielles posées par le législateur et des principes généraux fixés par décrets en Conseil d'État. À cet égard, si l'instance de régulation a la possibilité, en ce qui concerne seulement les œuvres audiovisuelles, de substituer à la notion d'« heures de grande écoute » celle d'« heures d'écoute significatives », cette faculté n'est accordée par le législateur que dans la mesure limitée où un tel aménagement serait de nature à rendre plus aisée la réalisation par chaque service autorisé des objectifs déterminés par la loi, qui tendent à la diffusion de seuils minimaux d'œuvres européennes et d'expression originale française. Dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est, comme toute autorité administrative, soumis à un contrôle de légalité. Sous ces réserves, absence de violation de l'article 21 de la Constitution.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 11, 12, 13, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 15. AUTORITÉS INDÉPENDANTES
  • 15.5. RÈGLES CONTENTIEUSES
  • 15.5.4. Contrôle de légalité
  • 15.5.4.1. Conseil supérieur de l'audiovisuel

Dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est, à l'instar de toute autorité administrative, soumis à un contrôle de légalité. Sous ces réserves, l'article 1er-II de la loi déférée n'est pas contraire à l'article 21 de la Constitution.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 12, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
  • 16. RÉSERVES D'INTERPRÉTATION
  • 16.12. DROIT DE LA COMMUNICATION - LOI DE 1986 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE COMMUNICATION ET SES MODIFICATIONS
  • 16.12.3. Compétence du CSA (loi n° 92-61 du 18 janvier 1992)

Les dispositions de l'article 27-2 ° de la loi du 30 septembre 1986 modifiée doivent être interprétées comme permettant au Conseil supérieur de l'audiovisuel d'assurer le respect des règles essentielles posées par la loi et des principes généraux fixés par décret en Conseil d'État, en tenant compte de la diversité des situations des différents services autorisés de communication audiovisuelle par voie hertzienne ou par satellite. Toute différence de traitement qui ne serait pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet de la loi se trouve en conséquence prohibée.

(91-304 DC, 15 janvier 1992, cons. 15, Journal officiel du 18 janvier 1992, page 883)
À voir aussi sur le site : Saisine par 60 sénateurs, Références doctrinales.
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