Décision

Décision n° 87-226 DC du 2 juin 1987

Loi organisant la consultation des populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie et dépendances prévue par l'alinéa premier de l'article 1er de la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-Calédonie.
Non conformité partielle

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 11 mai 1987, d'une part, par MM. Pierre Joxe, Lionel Jospin, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, Claude Bartolone, Jean Beaufils, Guy Bêche, Jean-Michel Belorgey, Pierre Bérégovoy, Louis Besson, André Billardon, Jean-Marie Bockel, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Roland Carraz, Guy Chanfrault, Jean-Pierre Chevènement, André Clert, Michel Coffineau, Gérard Collomb, Mme Edith Cresson, MM. Louis Darinot, Michel Delebarre, André Delehedde, Bernard Derosier, Jean-Pierre Destrade, Paul Dhaille, Raymond Douyère, René Drouin, Mme Georgina Dufoix, MM. Jean-Paul Durieux, Job Durupt, Claude Evin, Henri Fiszbin, Jacques Fleury, Mme Martine Frachon, MM. Pierre Garmendia, Jean Giovannelli, Joseph Gourmelon, Christian Goux, Jacques Guyard, Edmond Hervé, André Labarrère, Jean Lacombe, Mme Catherine Lalumière, MM. Jérôme Lambert, Christian Laurissergues, Georges Le Baill, Jean-Yves Le Déaut, Robert Le Foll, Jean Le Garrec, André Ledran, François Loncle, Jacques Mahéas, Guy Malandain, Philippe Marchand, Michel Margnes, Pierre Mauroy, Joseph Menga, Louis Mermaz, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Louis Moulinet, Henri Nallet, Mmes Véronique Neiertz, Paulette Nevoux, Jacqueline Osselin, MM. Charles Pistre, Jean-Claude Portheault, Philippe Puaud, Noël Ravassard, Alain Richard, Alain Rodet, Jacques Roger-Machart, Mme Yvette Roudy, MM. Philippe Sanmarco, Jacques Santrot, Michel Sapin, Roger-Gérard Schwartzenberg, René Souchon, Mme Renée Soum, M Dominique Strauss-Kahn, Mmes Marie-Josèphe Sublet, Ghislaine Toutain, MM. Pierre Ortet, Jean-Hugues Colonna, députés, et, d'autre part, par MM. André Méric, Jules Faigt, Marcel Costes, Jean Peyrafitte, Léon Eeckhoutte, Robert Pontillon, Germain Authié, Michel Dreyfus-Schmidt, Lucien Delmas, Louis Perrein, René Régnault, Philippe Madrelle, Robert Laucournet, André Rouvière, Robert Guillaume, Jacques Bialski, Marcel Bony, François Louisy, Philippe Labeyrie, Claude Estier, Jean-Luc Mélenchon, Paul Loridant, Jacques Bellanger, Guy Penne, Charles Bonifay, Roger Quilliot, Robert Schwint, William Chervy, Raymond Courrière, Roland Bernard, Georges Benedetti, Jean-Pierre Bayle, Gérard Roujas, François Autain, Franck Sérusclat, Guy Allouche, Gérard Gaud, Michel Moreigne, Albert Ramassamy, Albert Pen, Marcel Debarge, Roland Courteau, Bastien Leccia, Marcel Vidal, Marc B uf, Jean-Pierre Masseret, Jacques Carat, Michel Manet, Mme Irma Rapuzzi, MM. Roland Grimaldi, Rodolphe Désiré, Maurice Pic, André Delelis, Pierre Matraja, Félix Ciccolini, Fernand Tardy, Raymond Tarcy, Gérard Delfau, Michel Darras, Tony Larue, Louis Longequeue, Michel Charasse, René-Pierre Signe, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi organisant la consultation des populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie et dépendances prévue par l'alinéa 1er de l'article 1er de la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des saisines demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conformes à la Constitution certaines dispositions de l'article premier de la loi et, par voie de conséquence, aussi bien l'intégralité des dispositions de cet article que les autres articles de la loi qui constituent un ensemble inséparable ;

2. Considérant que l'article premier de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel est ainsi rédigé : « La consultation prévue à l'alinéa premier de l'article premier de la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-Calédonie est organisée conformément aux dispositions de la présente loi.- La question posée aux électeurs appelés à participer à cette consultation est : »Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à l'indépendance ou demeure au sein de la République française avec un statut dont les éléments essentiels ont été portés à votre connaissance ?".- A cette question, les électeurs peuvent apporter l'une des réponses suivantes : « Je veux que la Nouvelle-Calédonie accède à l'indépendance ». « Je veux que la Nouvelle-Calédonie demeure au sein de la République française ».- La publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie et dépendances du décret de convocation des électeurs appelés à partciper à la consultation devra intervenir au plus tard le quatrième dimanche précédant le jour du scrutin ; le même décret fixe la date d'ouverture de la campagne en vue de la consultation" ;

3. Considérant qu'il est soutenu, à titre principal, que la consultation des populations prévue par l'article 53, alinéa 3, de la Constitution ne peut avoir pour objet que la manifestation d'un choix favorable ou hostile à l'indépendance à l'exclusion de toute autre considération ; qu'en prescrivant d'interroger les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie au moyen d'un choix entre l'indépendance et le maintien au sein de la République avec un statut dont les éléments essentiels auront été portés à leur connaissance, l'article premier de la loi réunit dans une même question deux objets distincts relevant de deux dispositions constitutionnelles différentes ; que cette confusion, aggravée par l'absence de concordance entre la question fondée sur le futur statut et la réponse correspondante qui n'en fait pas mention, est de nature à altérer la signification de la consultation ; que les auteurs des saisines font valoir, à titre subsidiaire, que la loi conférerait au Gouvernement le pouvoir de fixer les éléments essentiels du statut du territoire alors que la détermination de ce statut relève de la compétence du législateur en vertu des articles 34 et 74 de la Constitution ;

4. Considérant que l'article 53, alinéa 3, de la Constitution dispose : « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées » ;

5. Considérant que ces dispositions font application aux traités et accords internationaux relevant du titre VI de la Constitution des principes de libre détermination des peuples et de libre manifestation de leur volonté, spécifiquement prévus pour les territoires d'outre-mer par l'alinéa 2 du préambule ;

6. Considérant que la mise en oeuvre de ces principes doit permettre, dans le cadre de la Constitution, aux populations consultées par les autorités compétentes de la République de manifester leur volonté ;

7. Considérant que la question posée aux populations intéressées doit satisfaire à la double exigence de loyauté et de clarté de la consultation ; que s'il est loisible aux pouvoirs publics, dans le cadre de leurs compétences, d'indiquer aux populations intéressées les orientations envisagées, la question posée aux votants ne doit pas comporter d'équivoque, notamment en ce qui concerne la portée de ces indications ;

8. Considérant qu'il ressort des termes de l'article premier de la loi que la question sur laquelle les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie seraient appelées à se prononcer, porte, non seulement sur le choix en faveur de l'accession de ce territoire à l'indépendance ou de son maintien au sein de la République, mais également dans cette dernière éventualité, sur un statut dont les éléments essentiels auraient été portés à la connaissance des intéressés ;

9. Considérant que cette rédaction est équivoque ; qu'en effet, elle peut dans l'esprit des votants faire naître l'idée erronée que les éléments du statut sont d'ores et déjà fixés, alors que la détermination de ce statut relève, en vertu de l'article 74 de la Constitution, d'une loi prise après consultation de l'assemblée territoriale ; qu'il suit de là que les dispositions de l'article premier de la loi relatives aux éléments essentiels d'un statut ne satisfont pas à l'exigence constitutionnelle de clarté de la consultation ;

10. Considérant, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner tout autre moyen, que doivent être déclarées contraires à la Constitution les dispositions contenues dans les mots « avec un statut dont les éléments essentiels ont été portés à votre connaissance » figurant à l'article premier de la loi ;

11. Considérant qu'il ne résulte ni du texte dont il s'agit, tel qu'il a été rédigé et adopté, ni des débats auxquels la discussion du projet de loi a donné lieu devant le Parlement, que les dispositions précitées soient inséparables de l'ensemble du texte de la loi soumise au Conseil ;

12. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :
Article premier :
Les dispositions contenues dans les mots : « avec un statut dont les éléments essentiels ont été portés à votre connaissance » figurant à l'article 1er de la loi organisant la consultation des populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie et dépendances prévue par l'alinéa premier de l'article 1er de la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-Calédonie sont déclarées contraires à la Constitution.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058
Recueil, p. 34
ECLI : FR : CC : 1987 : 87.226.DC

Les abstracts

  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.1. Préambule et article 1er
  • 1.5.1.1. Deuxième alinéa du Préambule de la Constitution de 1958
  • 1.5.1.1.2. Consultation des populations d'outre-mer intéressées
  • 1.5.1.1.2.1. Exigence de clarté et de loyauté de la consultation

La question posée aux populations intéressées doit satisfaire à la double exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 9, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.1. Préambule et article 1er
  • 1.5.1.1. Deuxième alinéa du Préambule de la Constitution de 1958
  • 1.5.1.1.2. Consultation des populations d'outre-mer intéressées
  • 1.5.1.1.2.3. Consultation sur l'évolution statutaire de la collectivité territoriale concernée

Le premier alinéa de l'article 1er de la loi déférée prévoit qu'« une consultation sera organisée avant le 31 juillet 2000 afin que la population de Mayotte donne son avis sur l'accord sur l'avenir de Mayotte signé à Paris le 27 janvier 2000 et publié au Journal officiel de la République française le 8 février 2000 ». Aux termes du deuxième alinéa du Préambule de la Constitution de 1958 : « En vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'outre-mer qui manifestent la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique ». Pour la mise en œuvre de ces dispositions, les autorités compétentes de la République sont, dans le cadre de la Constitution, habilitées à consulter les populations d'outre-mer intéressées, non seulement sur leur volonté de se maintenir au sein de la République française ou d'accéder à l'indépendance, mais également sur l'évolution statutaire de leur collectivité territoriale à l'intérieur de la République. Toutefois, dans cette dernière éventualité, lesdites autorités ne sauraient être liées, en vertu de l'article 72 de la Constitution, par le résultat de cette consultation. Il résulte de ce qui précède que la consultation organisée par la loi déférée en vue de recueillir l'avis de la population de Mayotte sur l'accord précité du 27 janvier 2000 trouve un fondement dans le deuxième alinéa du Préambule de la Constitution de 1958.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 9, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.7. Titre VI - Des traités et accords internationaux
  • 1.5.7.2. Article 53 de la Constitution
  • 1.5.7.2.2. Principe de libre détermination des peuples d'outre-mer et de libre manifestation de leur volonté (article 53 alinéa 3)

Affirmation de sa valeur constitutionnelle.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 7, 8, 9, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
  • 8. ÉLECTIONS
  • 8.1. PRINCIPES DU DROIT ÉLECTORAL
  • 8.1.5. Sincérité, loyauté et dignité du scrutin
  • 8.1.5.4. Principe de clarté et de loyauté de la consultation

La question posée aux populations intéressées doit satisfaire à la double exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté. L'article 1er de la loi déférée organisant une consultation de la population de Mayotte dispose expressément que la population est invitée à formuler « son avis » sur l'accord du 27 janvier 2000. Le troisième alinéa du I dudit accord stipule que « Mayotte sera dotée d'un nouveau statut instauré par une loi » après que les Mahorais auront été « consultés sur les grandes orientations de ce statut ». Ainsi la question posée aux votants ne comporte pas par elle-même d'équivoque quant à l'absence d'effet normatif de la consultation. Par ailleurs, le contenu de l'accord décrit avec une clarté suffisante les éléments essentiels du statut de « collectivité départementale » envisagé par le législateur afin de permettre à Mayotte « d'adopter une organisation juridique, économique et sociale qui se rapprochera le plus possible du droit commun ». En dénommant la nouvelle collectivité « collectivité départementale », le législateur n'a pu entretenir de confusion avec un département d'outre-mer, dès lors, notamment, qu'il est clairement précisé au point 4 du II de l'accord que « Mayotte continuera de bénéficier de la spécialité législative », les lois ne s'y appliquant que « sur mention expresse et après avis du conseil général ». L'objectif est de n'étendre à Mayotte le principe d'identité législative qu'« à l'horizon 2010 ». Enfin, il était loisible au législateur de consulter la population concernée sur un statut autre que celui de département d'outre-mer, même si le document définissant les grandes orientations de ce statut n'a pas recueilli l'accord de toutes les parties auxquelles il a été préalablement soumis. Toutefois, il appartiendra aux autorités compétentes, en particulier au pouvoir réglementaire, de prévoir toutes dispositions utiles afin de rappeler à la population de Mayotte la portée purement consultative de son vote.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 7, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.8. SENS ET PORTÉE DE LA DÉCISION
  • 11.8.4. Caractère séparable ou non des dispositions déclarées inconstitutionnelles
  • 11.8.4.1. Critère de distinction

Pour apprécier l'inséparabilité d'une disposition, il convient de prendre en considération le texte lui-même ainsi que les débats parlementaires.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 11, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.8. SENS ET PORTÉE DE LA DÉCISION
  • 11.8.4. Caractère séparable ou non des dispositions déclarées inconstitutionnelles
  • 11.8.4.2. Exemples de dispositions séparables
  • 11.8.4.2.2. Lois ordinaires

Les dispositions relatives aux éléments essentiels du statut figurant dans la question sur laquelle les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie seraient appelées à se prononcer, sont déclarées contraires à la Constitution. Il ne résulte ni du texte dont il s'agit, tel qu'il a été rédigé et adopté, ni des débats parlementaires que ces dispositions soient inséparables de l'ensemble du texte de la loi soumise au Conseil.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 11, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.1. PRINCIPES GÉNÉRAUX
  • 14.1.1. Indivisibilité de la République - Appartenance à la République
  • 14.1.1.1. Libre détermination des peuples et libre manifestation de leur volonté

La question posée aux populations intéressées doit satisfaire à la double exigence de loyauté et de clarté de la consultation. S'il est loisible aux pouvoirs publics, dans le cadre de leurs compétences, d'indiquer aux populations intéressées des orientations envisagées, la question posée aux votants ne doit pas comporter d'équivoque, notamment en ce qui concerne la portée de ces indications. Des dispositions relatives aux éléments essentiels d'un statut, figurant dans le libellé de la question posée, peuvent dans l'esprit des votants faire naître l'idée erronée que les éléments du statut sont d'ores et déjà fixés et, par suite, ne satisfont pas à l'exigence constitutionnelle de clarté de la consultation.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 7, 8, 9, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.1. PRINCIPES GÉNÉRAUX
  • 14.1.4. Démocratie locale
  • 14.1.4.7. Autres consultations

La question posée aux populations intéressées doit satisfaire à la double exigence de loyauté et de clarté de la consultation. S'il est loisible aux pouvoirs publics, dans le cadre de leurs compétences, d'indiquer aux populations intéressées des orientations envisagées, la question posée aux votants ne doit pas comporter d'équivoque, notamment en ce qui concerne la portée de ces indications. Des dispositions relatives aux éléments essentiels d'un statut, figurant dans le libellé de la question posée, peuvent dans l'esprit des votants faire naître l'idée erronée que les éléments du statut sont d'ores et déjà fixés et, par suite, ne satisfont pas à l'exigence constitutionnelle de clarté de la consultation.

(87-226 DC, 02 juin 1987, cons. 7, 8, 9, Journal officiel du 4 juin 1987, page 6058)
À voir aussi sur le site : Saisine par 60 députés, Saisine par 60 sénateurs, Références doctrinales.
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