Entscheidung

Entscheidung Nr. 2024-6 RIP vom 11. April 2024

Entscheidung Nr. 2024-6 RIP vom 11. April 2024 Gesetzesvorschlag zur Reform des Zugangs zu Sozialleistungen für Ausländer

Der Verfassungsrat ist am 14. März 2024 von der Präsidentin der Nationalversammlung unter der Nr. 2024-6 RIP gemäß Artikel 11, Absatz 4 und Artikel 61, Absatz 1 der Verfassung bezüglich des Gesetzesvorschlags zur Reform des Zugangs zu Sozialleistungen für Ausländer angerufen worden.
 
 
Unter Bezugnahme auf die nachfolgenden Rechtsnormen:

  • die Verfassung, insbesondere die Artikel 11 und 40;
  • die gesetzesvertretende Verordnung Nr. 58-1067 vom 7. November 1958, Verfassungsergänzungsgesetz über den Verfassungsrat, insbesondere Artikel 45-2;
  • das Verfassungsergänzungsgesetz Nr. 2013-1114 vom 6. Dezember 2013 über die Durchführung von Artikel 11 der Verfassung, in Verbindung mit der Entscheidung des Verfassungsrates Nr. 2013-681 DC vom 5. Dezember 2013;
  • das Sozial- und Familiengesetzbuch (le code de l’action sociale et des familles);
  • das Bau- und Wohngesetzbuch (le code de la construction et de l’habitation);
  • das Sozialgesetzbuch (le code de la sécurité sociale);
  • die Entscheidungen des Verfassungsrats Nr. 2019-1 RIP vom 9. Mai 2019 und 2022-3 RIP vom 25. Oktober 2022; 
     
     
    Unter Bezugnahme auf die nachfolgenden Verfahrensunterlagen:
  • die Stellungnahme der Regierung, eingetragen am 20. März 2019;
  • die Stellungnahme des Abgeordneten Olivier Marleix sowie weiterer Abgeordneter, eingetragen am 27. März 2024; 
     
    Und nachdem der Berichterstatter gehört worden ist; 
     
     
    AUFGRUND DER NACHFOLGENDEN ERWÄGUNGEN:
  1. Der dem Verfassungsrat zur Prüfung vorgelegte Gesetzesvorschlag wurde gemäß den Vorschriften von Artikel 11, Absatz 3 der Verfassung beim Präsidium der Nationalversammlung eingereicht. 
  2. Die Absätze 1, 3, 4 und 6 von Artikel 11 der Verfassung bestimmen: „Der Präsident der Republik kann auf Vorschlag der Regierung während der Sitzungsperioden oder auf gemeinsamen Vorschlag beider Kammern - Vorschläge, welche im Amtsblatt veröffentlicht werden - jeden Gesetzentwurf zum Volksentscheid bringen, der die Organisation der öffentlichen Gewalten sowie Reformen der Wirtschafts-, Sozial- oder Umweltpolitik der Nation und der dazu beitragenden öffentlichen Dienste betrifft oder auf die Ermächtigung zur Ratifikation eines Vertrages abzielt, welcher, ohne gegen die Verfassung zu verstoßen, Auswirkungen auf das Funktionieren der Institutionen hätte“. 
     „Ein Volksentscheid zu einem im ersten Absatz genannten Thema kann auf Initiative eines Fünftels der Mitglieder des Parlaments, die von einem Zehntel der in den Wählerlisten eingetragenen Wähler unterstützt wird, anberaumt werden. Diese Initiative wird in Form eines Gesetzesvorschlags ergriffen und kann nicht die Aufhebung einer seit weniger als einem Jahr verkündeten Rechtsbestimmung zum Gegenstand haben“.
    „Die Bedingungen für seine Einbringung und diejenigen, unter denen der Verfassungsrat die Einhaltung der im vorstehenden Absatz aufgeführten Bestimmungen zu kontrollieren hat, regelt ein Verfassungsergänzungsgesetz“.
    „Nimmt das französische Volk den Gesetzesvorschlag nicht an, kann vor Ablauf von zwei Jahren ab dem Datum des Volksentscheids kein neuer Vorschlag für die Abhaltung eines Volksentscheids zum gleichen Thema eingebracht werden“. 
  3. Artikel 45-2 der oben genannten gesetzesvertretenden Verordnung vom 7. November 1958 bestimmt: „Binnen eines Monats nach Übermittlung des Gesetzesvorschlags überprüft der Verfassungsrat:
    „1 ° dass der Gesetzesvorschlag von mindestens einem Fünftel der Mitglieder des Parlamentes eingereicht wurde, wobei als Berechnungsgrundlage für dieses Fünftel die Anzahl der tatsächlich besetzten Sitze zum Zeitpunkt der Eintragung der Anrufung des Verfassungsrates gilt; bei Bruchteilen wird diese Zahl auf die nächst höhere volle Zahl aufgerundet;
    „2 ° dass der Gegenstand des Gesetzesvorschlags die Voraussetzungen nach Artikel 11, Absätze 3 und 6 der Verfassung erfüllt, wobei für die Berechnung der dort genannten Fristen das Datum der Eintragung der Anrufung des Verfassungsrates maßgeblich ist;
    „3 ° sowie dass keine Bestimmung des Gesetzesvorschlags unvereinbar ist mit der Verfassung“.
  4. Zum Ersten wurde der Gesetzesvorschlag gemäß Artikel 45-2, 1 ° der gesetzesvertretenden Verordnung vom 7. November 1958 von mindestens einem Fünftel der Parlamentsmitglieder zum Zeitpunkt der Anrufung des Verfassungsrates eingereicht. 
  5. Zum Zweiten ergibt sich aus 2 ° desselben Artikels 45-2, dass es dem Verfassungsrat obliegt, wie er mit seiner oben erwähnten Entscheidung vom 9. Mai 2019 festgestellt hat, zu prüfen, ob der Gegenstand des Gesetzesvorschlags zum Zeitpunkt der Eintragung der Anrufung die Voraussetzungen nach Artikel 11, Absätze 3 und 6 der Verfassung erfüllt. Wie er sowohl in seiner Entscheidung vom 9. Mai 2019 als auch in seiner oben erwähnten Entscheidung vom 25. Oktober 2022 beschlossen hat, stellt er insbesondere sicher, dass der Vorschlag die Organisation der öffentlichen Gewalten sowie Reformen der Wirtschafts-, Sozial- oder Umweltpolitik der Nation und der dazu beitragenden öffentlichen Dienste betrifft oder auf die Ermächtigung zur Ratifikation eines Vertrages abzielt, welcher Auswirkungen auf das Funktionieren der Institutionen hätte. 
  6. Im vorliegenden Fall besteht der dem Verfassungsrat vorgelegte Gesetzesvorschlag aus fünf Artikeln. 
    Artikel 1 führt die Bedingung einer Mindestaufenthaltsdauer in Frankreich oder eines Anschlusses an ein gesetzliches System der sozialen Sicherheit aufgrund einer Erwerbstätigkeit ein, welche aufenthaltsberechtigte Ausländer aus Nicht-EU-Staaten erfüllen müssen, um Anspruch auf bestimmte Sozialleistungen zu haben. 
    Artikel 2 ersetzt die staatliche medizinische Versorgung für bestimmte illegal aufhältige Ausländer durch eine medizinische Notversorgung.
    Artikel 3 schließt illegal aufhältige Ausländer von der Ermäßigung für bestimmte Fahrscheine aus.
    Artikel 4 sieht vor, dass bestimmte Unterkünfte für Asylbewerber im Rahmen der Verpflichtungen der Gemeinden hinsichtlich des Anteils an Sozialmietwohnungen auf ihrem Gebiet berücksichtigt werden.
    Artikel 5 ändert die Voraussetzungen, unter denen Asylbewerber in einer Unterkunft bleiben können, sowie die Voraussetzungen für die Evakuierung der Bewohner. 
  7. Angesichts der Änderungen, die dieser Gesetzentwurf an bestimmten Sozialleistungen, Mobilitätshilfen und Unterkünften für Ausländer vornimmt, betrifft er im Sinne von Artikel 11 der Verfassung eine Reform der Sozialpolitik der Nation.
  8. Im Übrigen hatte dieser Gesetzesvorschlag zum Zeitpunkt der Eintragung der Anrufung nicht die Aufhebung einer seit weniger als einem Jahr verkündeten Rechtsbestimmung zum Gegenstand. In den letzten zwei Jahren war kein Gesetzesvorschlag zum gleichen Thema zum Volksentscheid vorgelegt worden. 
  9. Absatz 10 der Präambel der Verfassung von 1946 bestimmt jedoch schließlich: „Die Nation sichert dem Individuum und der Familie die zu ihrer Entfaltung notwendigen Bedingungen zu“. In Absatz 11 heisst es: „Sie sichert allen, vor allem den Kindern, den Müttern und den alten Arbeitern, den Schutz ihrer Gesundheit, materielle Sicherheit, Ruhe und Freizeit zu. Jeder Mensch, der wegen seines Alters, seines physischen oder geistigen Zustandes oder seiner wirtschaftlichen Lage arbeitsunfähig ist, hat das Recht, von der Gesamtheit angemessene Mittel für den Unterhalt zu bekommen“. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus den oben genannten Bestimmungen ergeben, erfordern die Umsetzung einer Politik der nationalen Solidarität zugunsten benachteiligter Menschen. 
  10. Der Gesetzgeber kann spezifische Bestimmungen für Ausländer erlassen, unter der Voraussetzung, dass er die verfassungsmäßigen Grundrechte und -freiheiten respektiert, die allen Personen, die auf dem Gebiet der Republik wohnen, zuerkannt werden. Diese müssen jedoch mit dem Schutz der öffentlichen Ordnung, welche ein Ziel mit Verfassungsrang darstellt, in Einklang gebracht werden. Darüber hinaus haben Ausländer Anspruch auf Sozialschutz, wenn sie dauerhaft und rechtmäßig im französischen Hoheitsgebiet wohnen. 
  11. Artikel 1 des Gesetzentwurfs ändert die Artikel L. 300-1 und L. 822-2 des Bau- und Wohngesetzbuches, Artikel L. 512-2 des Sozialgesetzbuches und Artikel L. 232-1 des Sozial- und Familiengesetzbuch um vorzusehen, dass Ausländer, die Nicht-EU-Bürger sind, nur dann Anspruch auf das Recht auf Wohnraum, auf persönliche Wohnbeihilfe, auf Familienleistungen und auf die persönliche Beihilfe zum selbständigen Leben haben, wenn sie eine Mindestdauer des dauerhauften und rechtmäßigen Aufenthalts in Frankreich oder des Anschlusses an ein gesetzliches System der sozialen Sicherheit aufgrund einer Erwerbstätigkeit in Frankreich nachweisen können. 
  12. Die oben genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen sprechen nicht dagegen, dass der Anspruch auf bestimmte Sozialleistungen, welche Ausländer mit rechtmäßigem Aufenthalt im französischen Hoheitsgebiet genießen, von einer Aufenthalts- oder Beschäftigungsdauer abhängig gemacht wird, wenngleich diese Dauer nicht so lang sein darf, dass sie diese Anforderungen nicht gesetzlich garantieren kann. 
  13. Artikel 1 beeinträchtigt unverhältnismäßig diese Anforderungen, da er den Anspruch auf Sozialleistungen, von denen einige im Übrigen beitragsabhängig sein können, für aufenthaltsberechtigte Ausländer, die Nicht-EU-Bürger sind, an die Bedingung knüpft, dass sie mindestens fünf Jahre in Frankreich gelebt haben oder mindestens 30 Monate lang einer Erwerbstätigkeit nachgegangen sind. Er ist daher verfassungswidrig. 
  14. Aus diesen Ausführungen folgt, und ohne dass der Verfassungsrat über die Verfassungskonformität seiner anderen Bestimmungen zu entscheiden hat, dass der Gesetzesvorschlag die in Artikel 45-2, 3 ° der gesetzesvertretenden Verordnung vom 7. November 1958 vorgesehene Voraussetzung nicht erfüllt. 
     
     
    DER VERFASSUNGSRAT ENTSCHEIDET:
    Artikel 1. - Der Gesetzesvorschlag zur Reform des Zugangs zu Sozialleistungen für Ausländer erfüllt nicht die Voraussetzungen nach Artikel 11 der Verfassung und nach Artikel 45-2 der gesetzesvertretendenVerordnung Nr. 58-1067 vom 7. November 1958, Verfassungsergänzungsgesetz über den Verfassungsrat.
    Artikel 2. - Diese Entscheidung wird im Amtsblatt der Französischen Republik veröffentlicht.
     
     
    Beschlossen durch den Verfassungsrat in seiner Sitzung vom 11. April 2024, an der teilgenommen haben die Damen und Herren Laurent FABIUS, Präsident, Jacqueline GOURAULT, Alain JUPPÉ, Corinne LUQUIENS, Véronique MALBEC, Jacques MÉZARD, François PILLET, Michel PINAULT und François SÉNERS.
     
    Veröffentlicht am 11. April 2024.
     

Les abstracts

  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.10. AUTRES DROITS ET PRINCIPES SOCIAUX
  • 4.10.1. Droit à la protection sociale (alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946)

  • 4.10.1.4. Droits à prestations des assurés sociaux et des bénéficiaires de l'aide sociale

L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300-1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.

(2024-6 RIP, 11 April 2024, cons. 11, 12, 13, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.12. DROIT DES ÉTRANGERS ET DROIT D'ASILE
  • 4.12.3. Séjour en France

  • 4.12.3.5. Accès aux prestations sociales

L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300-1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.

(2024-6 RIP, 11 April 2024, cons. 11, 12, 13, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
  • 8. ÉLECTIONS
  • 8.5. RÉFÉRENDUMS
  • 8.5.6. Contentieux
  • 8.5.6.1. Étendue de la compétence du Conseil constitutionnel
  • 8.5.6.1.2. Contrôle du respect des conditions d'organisation d'un référendum

  • 8.5.6.1.2.2. Référendum de l'article 11, alinéa 3 (voir aussi 8.5.7)

Le Conseil constitutionnel est saisi, en application du troisième alinéa de l'article 11, d'une proposition de loi visant à réformer l’accès aux prestations sociales des étrangers et examine si elle respecte bien les conditions fixées par l'article 11 de la Constitution et par l'article 45-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.
En premier lieu, conformément au 1° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, la proposition de loi a été présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil constitutionnel.
En deuxième lieu, il résulte du 2° du même article 45-2 qu’il appartient au Conseil constitutionnel, ainsi qu’il l’a relevé par sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, de vérifier que, à la date d’enregistrement de la saisine, l’objet de la proposition de loi respecte les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution. Ainsi qu’il l’a jugé tant par sa décision du 9 mai 2019 que par sa décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022, il s’assure, en particulier, que la proposition porte sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tend à autoriser la ratification d’un traité qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. En l’espèce, la proposition de loi soumise au Conseil constitutionnel comporte cinq articles. Son article 1er instaure une condition de durée minimale de résidence en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle que doivent remplir les étrangers non ressortissants de l’Union européenne en situation régulière pour bénéficier de certaines prestations sociales. Son article 2 remplace l’aide médicale de l’État bénéficiant à certains étrangers en situation irrégulière par une aide médicale d’urgence. Son article 3 exclut les étrangers en situation irrégulière du bénéfice de la réduction tarifaire accordée pour certains titres de transport. Son article 4 prévoit que certains hébergements destinés aux demandeurs d’asile sont pris en compte au titre des obligations des communes tenant à la proportion de logements locatifs sociaux sur leur territoire. Son article 5 modifie les conditions auxquelles les demandeurs d’asile peuvent se maintenir dans un lieu d’hébergement ainsi que celles relatives à l’évacuation de ses occupants. Au regard des modifications que cette proposition de loi apporte à certains dispositifs de prestations sociales, d’aide à la mobilité et d’hébergement susceptibles de bénéficier à des étrangers, elle porte, au sens de l’article 11 de la Constitution, sur une réforme relative à la politique sociale de la nation. Par ailleurs, à la date d’enregistrement de la saisine, la proposition de loi n’avait pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Aucune proposition de loi portant sur le même sujet n’avait été soumise au référendum depuis deux ans.
Toutefois, en dernier lieu, aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». En vertu de son onzième alinéa : « Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Les exigences constitutionnelles résultant des dispositions précitées impliquent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées. Si le législateur peut prendre à l’égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Ils doivent cependant être conciliés avec la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. En outre, les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français. L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300–1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles précitées ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.
Il résulte de ce qui précède, et sans que le Conseil constitutionnel n’ait à se prononcer sur la conformité à la Constitution de ses autres dispositions, que la proposition de loi ne remplit pas la condition prévue au 3° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.

(2024-6 RIP, 11 April 2024, cons. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.8. SENS ET PORTÉE DE LA DÉCISION

  • 11.8.9. Absence de décision sur la conformité à la Constitution

Saisi d'une proposition de loi présentée en application du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution, le Conseil constitutionnel juge qu'une des dispositions de cette proposition est contraire à la Constitution. Sans qu'il soit besoin d'examiner la conformité à la Constitution des autres dispositions de la proposition de loi, le Conseil juge que cette proposition de loi ne remplit pas la condition prévue au 3° de l'article 45-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et est donc contraire à la Constitution.

(2024-6 RIP, 11 April 2024, cons. 14, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
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