Décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012 - Communiqué de presse

Le Conseil constitutionnel a été saisi par le Président de la République le 13 juillet 2012, en application de l'article 54 de la Constitution, de la question de savoir si l'autorisation de ratifier le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG), signé à Bruxelles le 2 mars 2012, doit être précédée d'une révision de la Constitution.

Le TSCG a pour objet de renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire. En particulier, son titre III fixe des règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d'un « pacte budgétaire ».

En premier lieu, au sein du titre III du TSCG, l'article 3.1 impose que la situation budgétaire des administrations publiques des États soit en équilibre ou en excédent.

Le Conseil constitutionnel a relevé que la France est d'ores et déjà tenue à des règles de discipline budgétaire en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du protocole n° 12. Ces règles ont été rendues plus rigoureuses par le règlement européen du 7 juillet 1997 modifié par deux règlements des 27 juin 2005 et 16 novembre 2011. Ces textes ont imposé que le déficit public des administrations publiques soit inférieur à 3 % du produit intérieur brut (PIB) puis que l'objectif de moyen terme de solde structurel soit inférieur à 1 % du PIB. Le TSCG, qui abaisse à 0,5 % cet objectif, se borne sur ce point à reprendre, en les renforçant, les engagements existants. Il ne procède pas à des transferts de compétences en matière de politique économique ou budgétaire. Le Conseil constitutionnel a en conséquence jugé que, pas plus que les engagements antérieurs de discipline budgétaire, l'engagement de respecter ces nouvelles règles de discipline budgétaire ne porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

En deuxième lieu, l'article 3.2 prévoit que les règles d'équilibre des finances publiques énoncées au paragraphe 1 « prennent effet dans le droit national des parties contractantes (. . .) au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Le Conseil constitutionnel a d'abord rappelé que, dès lors que la France aura ratifié le traité et que celui-ci sera entré en vigueur, les règles relatives à l'équilibre des finances publiques figurant à l'article 3.1 s'imposeront à elle. La situation budgétaire des administrations publiques devra donc être en équilibre ou en excédent dans les conditions prévues par le traité. Celui-ci aura, en application de l'article 55 de la Constitution, une autorité supérieure à celle des lois. Il appartiendra aux divers organes de l'État de veiller dans le cadre de leurs compétences respectives à son application. Le législateur sera notamment tenu d'en respecter les stipulations lors de l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

Le Conseil a ensuite examiné l'alternative ouverte par l'article 3.2 quant aux dispositions de droit français à adopter pour que les règles de discipline budgétaire prennent effet.

Dans la première branche de cette alternative, les règles relatives à l'équilibre des finances publiques doivent prendre effet dans le droit national au moyen de « dispositions contraignantes et permanentes ». Cette option impose d'introduire directement ces règles dans l'ordre juridique interne afin qu'elles s'imposent par là même aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Une telle orientation nécessite de modifier les dispositions constitutionnelles relatives aux prérogatives du Gouvernement et du Parlement dans l'élaboration et l'adoption de ces lois, ainsi que le principe de l'annualité des lois de finances. En conséquence, si la France fait le choix de faire prendre effet aux règles énoncées à l'article 3.1 au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, l'autorisation de ratifier le traité devra être précédée d'une révision de la Constitution.

Dans la seconde branche de l'alternative, le respect des règles figurant à l'article 3.1 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes ». D'une part, il revient aux États de déterminer, aux fins de respecter leur engagement, les dispositions assurant que ces règles prennent effet. D'autre part, le traité prévoit que le respect des règles figurant à l'article 3.1 n'est alors pas garanti dans le droit national au moyen d'une norme d'une autorité supérieure à celle des lois.

En France, des lois organiques fixent le cadre des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Le législateur organique peut ainsi, pour que les règles énoncées à l'article 3.1 du traité prennent effet, adopter des dispositions encadrant ces lois, relatives notamment à l'objectif de moyen terme ainsi qu'à la trajectoire d'ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques, au mécanisme de correction de cette dernière et aux institutions indépendantes intervenant tout au long du processus budgétaire. L'avis de ces institutions portera sur le respect des règles d'équilibre budgétaire et, le cas échéant, sur le mécanisme de correction « déclenché automatiquement ». Le Conseil constitutionnel prendra en compte ces avis lorsqu'il contrôlera la conformité de ces lois à la Constitution, notamment pour apprécier le respect du principe de sincérité des lois de finances.

Le Conseil constitutionnel a conclu que, si, pour respecter l'engagement énoncé à l'article 3.1, la France fait le choix de prendre, sur le fondement de la seconde branche de l'alternative de la première phrase de l'article 3.2, des dispositions organiques ayant l'effet imposé à ce paragraphe 2, l'autorisation de ratifier le traité ne devra pas être précédée d'une révision de la Constitution. Dans ce cas, l'article 8 du traité, relatif au contrôle que devra exercer la Cour de justice de l'Union européenne, ne porte pas davantage atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Enfin, aucune des autres dispositions du traité ne contient de clause nouvelle contraignante qui s'ajouterait aux clauses contenues dans les traités relatifs à l'Union européenne et serait contraire à la Constitution.